BiH Pravo 2014.-2020.

Bosanskohercegovački pravni portal

Sudske odluke u BiH
#2925
O ULOZI OMBUDSMANA U PARNIČNOM POSTUPKU I UPRAVNOM SPORU
Autor: Dr. Branko Morait, sudija Suda Bosne i Hercegovine
Objavljeno u: Biltenu sudske prakse suda Bosne i Hercegovine Bilten br. 8/2018

1. Uvod



Bosna i Hercegovina je, težeći da se reformama institucija priključi razvijenim zemljama Evrope, između ostalog, uvela i instituciju ombudsmana za zaštitu ljudskih prava (u daljem tekstu: ombudsman.) Izvorno, ombudsman je institucija koja vuče svoje porijeklo iz Kraljevine Švedske i tamošnje demokratske i pravne kulture. Riječ ombudsman u prevodu znači „posrednik“. U našoj zemlji, a i u drugim zemljama, označava se kao „zaštitnik građana“, „pučki pravobranitelj“,
„ombudsman za ljudska prava“ i sl. U principu, njegova uloga je da štiti ljudska prava građana od narušavanja prava, nepravičnih odluka, nemara i grešaka administracije, s krajnjim ciljem da se izvršna vlast, vlada i vladine službe učine odgovornijim prema javnosti i građanima kojima trebaju da služe, a ne da vladaju nad njima. Često se potencira pitanje uloge ove institucije u sudskim postupcima. Otuda se postavlja pitanje: koja je uloga ombudsmana u sudskim postupcima i da li je uopšte potrebno njegovo učešće u njima?2

U bosansko-hercegovački pravni sistem institucija ombudsmana transplantirana je iz skandinavskog pravnog kruga. U skandinavskom građanskom parničnom zakonodavstvu specifičnost je institucija ombudsmana. „Švedski model“ karakteriše dogovorno i beskonfliktno rješavanje sporova. Težište postupanja
„civilnog ombudsmana“ je arbitražno posredovanje kako bi na takav način stranke riješile spor, a istovremeno kontroliše ustavnost i zakonitost rada i postupanja državnih i administrativnih organa, pa tako i suda. Snaga odluke skandinavskog

1 Izvodi iz izlaganja na Koledžu iz Građanske oblasti u Neumu, 3. do 5. oktobra 2018. godine
2 U međuvremenu održana je stručna rasprava: „Trebamo li ombudsmane u pravnom sistemu BiH?“ dana 20. septembra 2017. godine. Referati sa ovog skupa objavljeni su u zborniku: Ombudsmani za ljudska prava-bilans jednog neuspjeha, uredio Edin Šarčević, Fondacija Centar za javno pravo (CJP), Sarajevo 2017. Uslijedila je negativna reakcija Institucije ombudsmena u BiH saopštenjem za javnost, u kojem saopštavaju da odbijaju učešće na konferenciji koja zagovara jednostran pristup.


ombudsmana je u tzv. deliberaciji, što podrazumijeva odlaganje izvršnosti sudskog akta koji je predmet ocjene, do konačne odluke vrhovnog suda.3

2. Učešće trećih lica u sudskom postupku

Opšte pravilo za učešće trećih lica u parnici nalazimo prvenstveno u odredbama Zakona o parničnom postupku BiH.4

Učešće trećih lica (umješača) u parničnom postupku za zaštitu od diskriminacije uređeno je odredbom člana 16. Zakona o zabrani diskriminacije:

„(Učešće trećih lica)


(1) U postupku koji se pokreće u skladu s članom 12. ovog zakona može se, u skladu s pravilima parničnog postupka, kao umješač na strani lica ili grupe lica koja tvrde da su žrtve diskriminacije pridružiti tijelo, organizacija, ustanova, udruženje ili drugo lice koje se u okviru svoje djelatnosti bavi zaštitom od diskriminacije lica ili grupe lica o čijim se pravima odlučuje u postupku.
(2) Sud će dopustiti učešće umješača samo uz pristanak tužioca.
(3) Umješač će učestvovati i preduzimati radnje u postupku sve do izričitog opoziva pristanka tužioca.
(4) Bez obzira na ishod parnice, umješač sam snosi troškove svog učešća u parnici.“
Ustavni sud Bosne i Hercegovine utvrdio je u predmetu po apelaciji AP-4179/12 da u slučaju kolizije Zakona o zaštiti od diskriminacije i Zakona o parničnom postupku, Zakon o zaštiti od diskriminacije ima status lex spetialis.


3 Omanović, S., 2007., 372.
4 „XX - UČESTVOVANJE TREĆIH LICA U PARNICI
1. Učestvovanje umješača
Član 306.
(1) Lice koje ima pravni interes da, u parnici koja teče među drugim licima, jedna od
stranaka uspije, može se pridružiti toj stranci.
(2) Umješač može stupiti u parnicu u toku cijelog postupka sve do pravosnažnosti odluke o tužbenom zahtjevu, te u toku postupka nastavljenog podnošenjem vanrednog pravnog lijeka.
(3) Izjavu o stupanju u parnicu umješač može dati na ročištu ili pismenim podneskom.
(4) Podnesak umješača dostavlja se objema parničnim strankama, a ako je izjava umješača data na ročištu, prijepis tog dijela zapisnika dostavit će se samo onoj stranci koja je s ročišta izostala.“ („ Službeni glasnik BiH“, broj: 36/04, 84/07 i 58/13)


Primarna funkcija ombudsmana ogleda se u tome da djeluje kao bitan mehanizam u zaštiti ljudskih prava tako što izdaje preporuke za zaštitu lica od diskriminacije. No, Institucija ombudsmena BiH, u okviru svojih nadležnosti, može pokrenuti prekršajni i krivični postupak u slučajevima diskriminacije pojedinaca, odnosno intervenisati u toku postupka koji se već vodi, kadgod ustanovi da je takva aktivnost neophodna pri obavljanju njenih dužnosti.5

Pored toga, u aktuelnom zakonskom okviru ombudsman može pokretati i sudske postupke, bilo u korist pojedinca ili u vlastito ime. Potonja opcija naročito je značajna u oblasti diskriminacije, jer omogućava utuživanje i u slučajevima u kojima nema konkretne žrtve (npr. konkurs za posao koji sadrži diskriminatorne elemente) ili u situacijama u kojima postoji strah kod potencijalnih žrtava od negativnih posljedica ukoliko sami podnesu tužbu. Dodatni način na koji se ombudsmanu daje mogućnost da sudjeluje u sudskom postupku jeste intervencija u ulozi treće strane. Prema članu 16. Zakona o zaštiti od diskriminacije, ombudsman može intervenirati u sudskom postupku tako što će se pojaviti na strani žrtve diskriminacije, odnosno na strani tužioca, i na taj način ojačati njihov položaj u postupku. Potencijalno značajna uloga ombudsmana u svojstvu prijatelja suda, koji bi u sudskom postupku pojašnjavao određena pravna ili faktička pitanja iz oblasti diskriminacije, nažalost, nije predviđena aktuelnim zakonskim rješenjem.

No, i pored navedenih široko postavljenih ovlašćenja, ombudsman još uvijek zazire od angažmana u sudskim postupcima, prvenstveno zbog sveprisutnog nedostatka resursa, ali i zbog restriktivne interpretacije vlastite uloge u domenu zaštite od diskriminacije, koju predstavnici ove institucije vide kao strogo i potpuno odvojenu od one koju imaju sudovi.

U slučaju diskriminacije, građanin u Bosni i Hercegovini ima pravo da podnese žalbu ombudsmenu, da pokrene postupak za zaštitu od diskriminacije pred sudom ili da učini i jedno i drugo. Rokovi za obraćanje ovim institucijama se razlikuju. U slučaju obraćanja sudu, pojedinac za pokretanje postupka ima subjektivni rok od tri mjeseca, odnosno objektivni rok od dvanaest mjeseci.6 S druge strane, opći rok za podnošenje žalbi instituciji ombudsmana je godina od nastupanja događaja na koji se pojedinac žali. U praksi, preporuka ombudsmana u sudskom postupku po istom


5 Član 4. stav 2. Zakona o Ombudsmanu („Službeni glasnik BiH“, broj: 19/02 i 32/06)
6 Član 13. stav 4. Zakona o zabrani diskriminacije (“Službeni glasnik BiH“, broj: 59/09)


slučaju diskriminacije najčešće se koristi kao dokaz da je došlo do povrede prava, pa sudovi uglavnom odlučuju na isti način kao i ombudsman. Tada sudu preostaje samo da utvrdi obim povrede prava, te vrstu Zakonom predviđene sankcije. U konkretnom slučaju Sud nije obavezan da prihvati preporuku institucije ombudsmana.

3. O ulozi ombudsmana u sudskim postupcima


Prema odredbama Zakona o zabrani diskriminacije predviđena je uloga ombudsmana kao centralne institucije za zaštitu od diskriminacije.7

7 GLAVA IV. INSTITUCIJE NADLEŽNE ZA ZAŠTITU OD DISKRIMINACIJE
Član 7. (Centralna institucija za zaštitu od diskriminacije)
(1) Centralna institucija nadležna za zaštitu od diskriminacije je Ombudsman za ljudska prava Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ombudsman Bosne i Hercegovine).
(2) Ombudsman Bosne i Hercegovine postupa u skladu s ovim zakonom i Zakonom o ombudsmanu za ljudska prava BiH na način da u okviru svoje nadležnosti:
a) zaprima pojedinačne i grupne žalbe u vezi s diskriminacijom;
b) fizičkim i pravnim licima koja su podnijela žalbu zbog diskriminacije daje potrebna obavještenja o njihovim pravima i obavezama, te mogućnostima sudske i druge zaštite;
c) povodom žalbe Ombudsman Bosne i Hercegovine može odlučiti da ne prihvati žalbu ili
da pokrene istražni postupak u skladu s posebnim propisima;
d) predlaže pokretanje postupka medijacije u skladu s odredbama Zakona o medijaciji;
e) prikuplja i analizira statističke podatke o slučajevima diskriminacije;
f) podnosi godišnji, a prema potrebi i vanredne izvještaje o pojavama diskriminacije Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine, Parlamentu Federacije Bosne i Hercegovine, Narodnoj skupštini Republike Srpske i Skupštini Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine;
g) informira javnost o pojavama diskriminacije;
h) na vlastitu inicijativu, provodi istraživanja u oblasti diskriminacije;
i) daje mišljenja i preporuke s ciljem sprečavanja i suzbijanja diskriminacije, te predlaže odgovarajuća zakonska i druga rješenja nadležnim institucijama u Bosni i Hercegovini;
j) ima pravo da pokreće i učestvuje u postupku za zaštitu od diskriminacije za prekršaje propisane ovim zakonom;
k) prati zakonodavstvo i daje savjete zakonodavnim i izvršnim organima;
l) radi na promociji ovog zakona, informira javnost, podiže svijest, provodi kampanje i na druge načine aktivno promovira borbu protiv diskriminacije u svrhu njene prevencije;
m) unapređuje politike i prakse koje imaju za cilj da osiguraju jednako postupanje.
(3) Ombudsman Bosne i Hercegovine pri izradi redovnih izvještaja, mišljenja i preporuka o pojavama diskriminacije sarađuje s organizacijama civilnog društva koje se bave zaštitom i promoviranjem ljudskih prava i organizacijama koje se bave zaštitom prava grupa izloženih visokom riziku diskriminacije.
(4) Ombudsman Bosne i Hercegovine pruža pomoć licima ili grupama lica koja se obraćaju međunarodnim tijelima za zaštitu od diskriminacije u davanju uputstava, savjeta, konsultacija u toku postupka, prijedloga i preporuka.



Značajnu ulogu ombudsmana predviđa i Zakon o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine.8 Prema odredbi člana 2. stava 2. navedenog zakona, upravni spor može pokrenuti i ombudsman za Bosnu i Hercegovinu, a i intervenisati u postupku koji je u toku kad u vršenju poslova iz svoje nadležnosti nađe da je konačnim upravnim aktom povrijeđeno ljudsko dostojanstvo, prava i slobode građana garantovanih Ustavom Bosne i Hercegovine i instrumentima navedenim u Aneksu
1. Ustava Bosne i Hercegovine.


Odredba člana 60. Zakona o upravnim sporovima BiH daje značajna ovlaštenja ombudsmanu, jer ponavljanje postupka i zahtjev za preispitivanje sudske odluke može podnijeti i ombudsman za BiH ako je sudjelovao u postupku upravnog spora ili kada u vršenju poslova iz svoje nadležnosti nađe da je sudskom odlukom povrijeđeno ljudsko dostojanstvo, odnosno prava i slobode utvrđene Ustavom i instrumentima Aneksa Ustava BiH. Po našem mišljenju, u cilju pravilnijeg pozicioniranja ombudsmana u sudskom postupku, trebalo bi inicirati da se njegova uloga kod ulaganja pravnih lijekova u upravnom sporu koncentriše na pravo ulaganja zahtjeva za zaštitu zakonitosti. Kao što je pravničkoj javnosti dobro poznato, zahtjev za zaštitu zakonitosti je tradicionalno u našem procesnom pravu imao pravo ulagati javni tužilac. Javni tužilac je lice koje nije učestvovalo ni u jednom parničnom postupku ili upravnom sporu. Prema sadašnjem zakonskom rješenju, koje ne smatramo najprimjerenijim, protiv konačne odluke Upravnog odjela Suda BiH i protiv konačne odluke najvišeg suda Brčko Distrikta BiH donesene u upravnom sporu, pravobranilac Bosne i Hercegovine može podnijeti

(5) Institucija ombudsmana za ljudska prava Bosne i Hercegovine će u svrhu ostvarivanja svoje nadležnosti uspostaviti poseban odjel koji bi isključivo razmatrao predmete navodne diskriminacije u pogledu postupanja javnih tijela na nivou države, entiteta, kantona i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, općinskih institucija i tijela, te pravnih lica s javnim ovlaštenjima, kao i postupanje svih pravnih i fizičkih lica, u svim oblastima života.
U budžet Institucije ombudsmana za ljudska prava Bosne i Hercegovine bit će uvrštena posebna budžetska stavka neophodna za funkcioniranje specijalnog odjela/specijalnih odjela za borbu protiv diskriminacije.
(6) Sve državne institucije, entitetske, kantonalne i tijela Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, općinske institucije i pravna lica s javnim ovlaštenjima, te ostala pravna i fizička lica dužna su, na zahtjev Ombudsmana Bosne i Hercegovine, najkasnije u roku od
30 dana od dana zaprimanja zahtjeva, dostaviti tražene podatke i dokumente.
(7) Nadležne institucije u Bosni i Hercegovini obavezne su sarađivati s Ombudsmanom Bosne i Hercegovine i davati pismeno odgovore i obavještenja u roku koji je Ombudsman Bosne i Hercegovine odredio i o efektu preporuka datih s ciljem otklanjanja diskriminacije. 8 „Službeni glasnik BiH“, broj: 19/02, 88/07, 83/08 i 74/10.


zahtjev za zaštitu zakonitosti.9 Ovoj odredbi, po našem mišljenju, ako ostaje na snazi u sadašnjem obliku, nedostaje formulacija „ako nije učestvovao u upravnom sporu“.

Najzad, a u smislu de lege ferenda, predlažemo eventualno „preseljenje“, uz neophodne adaptacije odredaba članova 67-75 Zakona o upravnim sporovima BiH (VIII-POSTUPAK ZAŠTITE SLOBODA I PRAVA GRAĐANA ZAJEMČENIH USTAVOM).

U odnosu na pravosudne institucije, Ombudsman za ljudska prava BiH djeluje u okvirima nadležnosti iz odredbe člana 1. Zakona o Ombudsmanu za ljudska prava BiH10.


Odredbom člana 4. stav 1. Zakona o ombudsmanu BiH propisano je da je Institucija nadležna da provodi istrage po žalbama zbog lošeg funkcionisanja sudskog sistema ili nepravilnog procesuiranja individualnih predmeta i da preporuči odgovarajuće pojedinačne ili opšte mjere. Stavom 2. istog člana ombudsmanu je zabranjeno miješanje u proces odlučivanja sudova, ali mu je ostavljena opcija da može pokrenuti sudske postupke ili intervenisati u postupak koji je u toku, ako je to neophodno pri obavljanju njegovih dužnosti. Može se pojaviti i kao savjetodavni organ tijela vlasti koje je strana u postupku (tužilac ili tuženi).

Tako postavljena institucija ombudsmana konkuriše zakonom utvrđenoj poziciji i ulozi državnog pravobranioca, koji ima prvenstvenu ulogu zastupnika države pred sudovima, tj. Sudom Bosne i Hercegovine.11 „Ombudsman za ljudska prava BiH je nezavisna institucija uspostavljena u cilju promocije dobre uprave i vladavine prava, zaštite prava i sloboda fizičkih i pravnih lica, kako je zajamčeno posebno Ustavom BiH i međunarodnim sporazumima koji se nalaze u dodatku tog Ustava, koja će s tim u vezi nadgledati aktivnosti institucija BiH, njenih entiteta i Distrikta Brčko, saglasno odredbama ovog zakona.“ Odredbom člana 32. stav 1. istoga zakona je propisano: „Ombudsman može dati preporuke tijelima vlade u Bosni i Hercegovini...“. Tako je, Preporukom broj: P-79/17 od 03.04.2017. godine

9 Član 55. Zakona o upravnim sporovima BiH („Službeni glasnik BiH“, broj: 19/02, 88/07, 83/08 i 74/10)
10 „Službeni glasnik BiH“, broj: 19/02, 35/04 i 32/06
11 Član 13. Zakona o pravobranilaštvu Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“, broj: 08/02, 10/02, 44/04, 102/09 i 47/14)


upućenom Visokom sudskom i tužilačkom vijeću i Apelacionom sudu Distrikta Brčko BiH, naloženo: „1. Da poduzmu neophodne radnje kako bi se osigurao redovan rad Apelacionog suda Brčko distrikta BiH i odlučivanje po predmetima koji su uvjetovani odlučivanjem u vijeću sudija; 2. Da u roku od trideset (30) dana od dana prijema preporuke obavijeste Ombudsmene za ljudska prava BiH o realizaciji ovih preporuka.“

Zakon o parničnom postupku pred Sudom Bosne i Hercegovine12 u odredbi člana
87. stav 1. dodijelio je naglašenu monitoring ulogu ombudsmanu, jer se, prema izričitoj zakonskoj odredbi, isključenje javnosti ne odnosi na stranke, njihove zakonske zastupnike, punomoćnike i umješače i ombudsmana. Prema odredbi člana
89. koja dopunjuje navedenu odredbu Zakona o parničnom postupku pred Sudom BiH, odredbe o javnosti na glavnoj raspravi na odgovarajući način će se primjenjivati i na pripremnom ročištu, na ročištu izvan glavne rasprave pred Sudom, te na ročištu pred zamoljenim sudom. Kompatibilna s ovim odredbama je odredba člana 1. stav 1. Zakona o ombudsmanu za ljudska prava BiH, po kojoj će ombudsman nadgledati aktivnosti institucija Bosne i Hercegovine, njenih entiteta i Distrikta Brčko, u skladu s odredbama Zakona o ombudsmanu za ljudska prava BiH.

Za razliku od građanskog procesnog zakonodavstva BiH, krivično procesno zakonodavstvo BiH13 ne sadrži ovako izričitu odredbu. Odredba člana 234. Zakona o krivičnom postupku Bosne i Hercegovine predviđa opštu javnost glavnog pretresa. Odredba člana 235. Zakona o krivičnom postupku BiH propisuje uslove za isključenje javnosti, dok odredba člana 236. Zakona o krivičnom postupku BiH propisuje na koga se ne odnosi isključenje javnosti, a to su stranke, branilac, oštećeni, zakonski zastupnik i punomoćnik. Sud može dozvoliti da javnom pretresu na kojem je javnost isključena budu prisutna službena lica, naučni i javni radnici, a na zahtjev optuženog može dozvoliti prisustvo bračnom/vanbračnom drugu ili bliskim srodnicima.

Prema odredbi člana 9. Zakona o strancima, koja nosi naslov „zabrana diskriminacije14, zabranjena je diskriminacija stranaca po bilo kojoj osnovi, kao

12 „Službeni glasnik BiH“, broj: 36/04, 84/07, 58/13 i 94/16
13 Zakon o krivičnom postupku BiH („Službeni glasnik BiH“, broj: 03/03, 32/03, 36/03, 26/04, 63/04, 13/05, 48/05, 46/06, 86/06, 29/07, 32/07, 53/07, 76/07, 15/08, 58/08, 12/09,
16/09, 93/09 i 72/13)
14 „Službeni glasnik BiH“, broj: 88/15


što su: rod odnosno spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovjest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, veza s nacionalnom manjinom, imovinsko stanje, status koji se stiče rođenjem ili drugi status.

4. Zaključak

U uporednom pravu nisu sve zemlje prihvatile instituciju ombudsmana niti su mu dale ulogu u parničnom postupku. Kritika pokušaja implementacije ombudsmana je zapažena u angloameričkom pravu od tamošnjih uglednih pravnika. Američki pravnici smatraju da u američkom pravu postoje dovoljne garancije koje obezbjeđuju potrebna prava stranaka u sudskom civilnom postupku kao i u administrativnom i krivičnom postupku.

Većina savremenih građanskih postupaka evropsko-kontinentalnog pravnog kruga garantuje najveći stepen zaštite prava stranaka u parničnom postupku, prvenstveno visokom profesionalizacijom advokatske službe. Tako je u italijanskom, njemačkom i austrijskom građanskom procesnom pravu.15

U Bosni i Hercegovini, koja je u svom burnom tranzicionom periodu nekritički transplantirala strana pravna rješenja i institucije, političke težnje zakonodavca da instituciju ombudsmana legalizuje kao nacionalnu, državnu instituciju, nisu pratila i adekvatna zakonodavna rješenja. Ako bi slijedili skandinavski model, koji je poslužio kao uzor u Bosni i Hercegovini, ombudsman bi trebao biti aktivni subjekt u postupku medijacije prema pravilima sadržanim u entitetskom građanskom parničnom zakonodavstvu. Tako postavljena uloga ombudsmana ne bi protivrječila načelu sudijske nezavisnosti. Ako pođemo od etičkih principa sadržanih u Kodeksu sudijske etike16, konstatovano je da: „Nezavisno pravosuđe predstavlja pravo svakog građanina u Bosni i Hercegovini. Sudija ima slobodu da pošteno i nepristrasno odlučuje na osnovu zakona i dokaza, bez ikakvog pritiska ili uticaja.“ Nezavisnost pravosuđa je pravo građana Bosne i Hercegovine, preduslov za vladavinu prava, statusna pozicija sudije u odnosu na zakonodavnu i izvršnu vlast, javnost, medije, druge institucije društva i stranke u postupku i svoje kolege.17

Felix Guţu protiv Moldavije i Pasquini protiv Sa[…]

Pasquini vs. San Marino

Pasquini v. San Marino (no. 2) (br. 23349/17), 2[…]

Napotnik protiv Rumunije

Napotnik protiv Rumunije Nema povrede člana 1[…]

Špoljar i Dječji vrtić Pčelice protiv Hrv[…]

BiH Pravo - mi znamo odgovor na Vaša pravna pitanja