- Wed Oct 12, 2022 8:16 am
#5524
Službeni glasnik BiH, broj 68/22
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 18/22, rješavajući zahtjev Općinskog suda u Zavidovićima – Odjeljenje suda u Maglaju (sudija Boris Sunarić), na osnovu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) alineja b), člana 59. st. (1), (2) i (3) i člana 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu: Valerija Galić, predsjednica Miodrag Simović, potpredsjednik Mirsad Ćeman, potpredsjednik Helen Keller, potpredsjednica Seada Palavrić, sutkinja Angelika Nußberger, sutkinja Ledi Bianku, sudija na sjednici održanoj 22. septembra 2022. godine donio je
ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU
Odlučujući o zahtjevu Općinskog suda u Zavidovićima – Odjeljenje suda u Maglaju (sudija Boris Sunarić) za ocjenu ustavnosti člana 56. stav 2. tačka 3, člana 56. stav 3. i člana 94. Zakona o prekršajima ("Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine" broj 63/14),
utvrđuje se da član 56. stav 3. Zakona o prekršajima ("Službene novine Federacije BiH" broj 63/14) u dijelu koji glasi: "Kada je prekršajni nalog uručen putem pošte, smatrat će se da je dostavljanje izvršeno po isteku pet radnih dana nakon što ga je ovlašteni organ predao na poštu. Kada je prekršajni nalog ostavljen na motornom vozilu, datum uručenja je datum kada je ostavljen na motornom vozilu" nije u skladu sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u odnosu na pravo na pristup sudu.
Nalaže se Parlamentu Federacije Bosne i Hercegovine da, u skladu sa članom 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, najkasnije u roku od šest mjeseci od objavljivanja ove odluke u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" usaglasi član 56. stav 3. Zakona o prekršajima u dijelu koji glasi: "Kada je prekršajni nalog uručen putem pošte, smatrat će se da je dostavljanje izvršeno po isteku pet radnih dana nakon što ga je ovlašteni organ predao na poštu. Kada je prekršajni nalog ostavljen na motornom vozilu, datum uručenja je datum kada je ostavljen na motornom vozilu" sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
Nalaže se Parlamentu Federacije Bosne i Hercegovine da, u skladu sa članom 72. stav (5) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, u roku iz prethodnog stava obavijesti Ustavni sud Bosne i Hercegovine o mjerama preduzetim s ciljem izvršenja ove odluke.
Utvrđuje se da su član 56. stav 2. tačka 3. i član 94. Zakona o prekršajima ("Službene novine Federacije BiH" broj 63/14) u skladu sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i u "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".
OBRAZLOŽENJE
I. Uvod
1. Općinski sud u Zavidovićima – Odjeljenje suda u Maglaju (sudija Boris Sunarić, u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva) podnio je 29. juna 2022. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu ustavnosti člana 56. stav 2. tačka 3, člana 56. stav 3. i člana 94. Zakona o prekršajima ("Službene novine Federacije BiH" broj 63/14; u daljnjem tekstu: ZOP) u odnosu na Ustav Bosne i Hercegovine i Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija).
II. Postupak pred Ustavnim sudom
2. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od Predstavničkog doma i Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: PFBiH), te Vlade Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Vlada FBiH) zatraženo 4. jula 2022. godine da dostave odgovore na zahtjev.
3. Ured za saradnju i zastupanje pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ured za zastupanje) dostavio je u ime Vlade FBiH odgovor na zahtjev 28. jula 2022. godine, dok ostali pozvani nisu dostavili odgovore.
III. Zahtjev
a) Navodi iz zahtjeva
4. Podnosilac zahtjeva smatra da čl. 56. stav 2. tačka 3, 56. stav 3. i 94. ZOP-a nisu u saglasnosti sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije.
5. U pogledu nesaglasnosti osporenih odredbi podnosilac zahtjeva se u pretežnom dijelu poziva na Odluku Ustavnog suda broj U 16/21 od 26. maja 2022. godine. U navedenoj odluci Ustavni sud je utvrdio da dio člana 75. ZOP-a, kojim se propisuje uručenje rješenja o prekršaju, nije u skladu sa članom II/3.e) Ustava BiH i članom 6. stav 1. Evropske konvencije u odnosu na pravo na pristup sudu.
6. Podnosilac zahtjeva smatra da osporene odredbe pokreću još ozbiljnija pitanja nego odredba člana 75. ZOP-a, koja je već ispitana i proglašena neustavnom u Odluci broj U 16/21. Naime, prekršajni nalog iz člana 54. ZOP-a, za razliku od rješenja o prekršaju, donosi se bez zakazivanja usmenog pretresa, a dostavlja se identično kao i rješenje o prekršaju iz člana 75. ZOP-a, što je Ustavni sud utvrdio suprotnim standardima prava na pravično suđenje. Zbog specifičnosti prilikom izdavanja prekršajnog naloga (izdaje se bez zakazivanja usmene rasprave) i uspostavljene zakonske fikcije o njegovom uručenju (smatra se dostavljenim istekom pet radnih dana od predaje pošti ili danom ostavljanja prekršajnog naloga na vozilu), realno je moguće da okrivljeni ne zna da je učinio prekršaj, ali da ipak bude prekršajno odgovoran. U vezi s tim, podnosilac zahtjeva je ukazao na relevantne dijelove iz Odluke broj U 16/21. Kratak rok i zakonsko ograničenje prema kojem sud ne može ispitati prijedlog za povrat u prijašnje stanje prema članu 94. ZOP-a, ukoliko je podnesen van roka od tri mjeseca, dovodi do toga da oboriva zakonska pretpostavka o uručenju prekršajnog naloga zapravo postaje neoboriva zakonska pretpostavka. To je suprotno suštini i svrsi odredbe člana 56. stav 3. ZOP-a. Na taj način se na okrivljenog stavlja pretjeran teret u poređenju s javnim interesom koji se želi ostvariti (oduzimanje imovinske koristi, obaveza naknade štete, kazneni bodovi) i ne uspostavlja se pravična ravnoteža između zahtjeva općeg interesa zajednice i zahtjeva za zaštitu osnovnih prava pojedinca (okrivljenog). Narušava se načelo proporcionalnosti jer okrivljeni može biti suočen s mjerom iz prekršajnog naloga za koji, zbog zakonske fikcije o uručenju prekršajnog naloga iz člana 56. stav 3. ZOP-a, nije znao da postoji. Na taj način pravni lijek iz člana 94. ZOP-a postaje nedjelotvoran, što dalje za posljedicu ima gubitak prava okrivljenog na pristup sudu iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije.
7. Podnosilac zahtjeva ističe da su osporene odredbe čl. 56. stav 2. tačka 3. i 56. stav 3. ZOP-a po svom sadržaju u pogledu dostavljanja prekršajnog naloga identične s dijelom odredbe člana 75. ZOP-a za koju je Ustavni sud utvrdio da je neustavna. Iz istog razloga, cijeneći da su stoga i ove odredbe neustavne, predlaže da se podneseni zahtjev usvoji.
b) Činjenice predmeta povodom kojeg je podnesen zahtjev
8. Okrivljeni G. D. je Općinskom sudu u Zavidovićima podnio zahtjev za sudsko odlučivanje o prekršajnom nalogu ovlaštenog organa – MUP Zenica. Prekršajni nalog se odnosi na prekršaj iz člana 235. stav 1. tačka 3. u vezi sa st. 2. i 4. Zakona o osnovama bezbjednosti saobraćaja na putevima BiH, za koji je okrivljenom izrečena novčana kazna u iznosu od 100,00 KM i zaštitna mjera upravljanja motornim vozilom "B" kategorije u trajanju od jedan mjesec te dva kaznena boda.
c) Odgovor na zahtjev
9. Ured za zastupanje je u odgovoru na zahtjev naveo, između ostalog, da se odredbe člana 56. stav (2) tačka 3), čl. 56. i 94. ZOP-a "po svom sadržaju vezuju za pravnu fikciju uredne dostave, te da su odredbe člana 56. stav (3) istovjetne dijelu odredbe člana 75." ZOP-a, za koju je Ustavni sud već utvrdio da nije u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine. To, kako Ured za zastupanje navodi, čini i navedene odredbe "evidentno neusklađenim sa Ustavom Bosne i Hercegovine". Dalje je navedeno da će Vlada FBiH, "sukladno ekstenzivnom tumačenju odluka, preispitati sve odredbe [ZOP-a] koje se odnose na dostavljanje i podnošenje prijedloga za povrat u pređašnje stanje" i predložiti PFBiH "ispravku utvrđenih manjkavosti".
IV. Relevantni propisi
10. U Ustavu Bosne i Hercegovine relevantne odredbe glase:
Član II
Ljudska prava i osnovne slobode
3. Katalog prava
Sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i slobode iz stava 2. ovog člana, što uključuje:
(...)
e) Pravo na pravično saslušanje u građanskim i krivičnim stvarima i druga prava u vezi sa krivičnim postupkom.
11. Konvencija o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, Rim, 4. XI. 1950. ("Službeni glasnik BiH" broj 6/99) kako je izmijenjena Protokolom br. 11. (datum stupanja na snagu 1. novembar 1998.) u relevantnom dijelu glasi:
Član 6. stav 1.
Pravo na pravično suđenje
1. Prilikom utvrđivanja građanskih prava i obaveza ili osnovanosti bilo kakve krivične optužbe protiv njega, svako ima pravo na pravično suđenje i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim, zakonom ustanovljenim sudom. Presuda se izriče javno, ali se novinari i javnost mogu isključiti s čitavog ili jednog dijela suđenja u interesu morala, javnog reda ili nacionalne sigurnosti u demokratskom društvu, kada to nalažu interesi maloljetnika ili zaštite privatnog života strana u sporu, ili kada to sud smatra izričito neophodnim zato što bi u posebnim okolnostima publicitet mogao nanijeti štetu interesima pravde.
12. Zakon o prekršajima ("Službene novine Federacije BiH" broj 63/14) u relevantnom dijelu glasi:
Član 5.
Svako ko je okrivljen da je počinio prekršaj ima pravo zahtijevati da o njegovoj odgovornosti za počinjeni prekršaj odluči sud, ukoliko on to zahtijeva u roku koji je propisan zakonom. Takve osobe imaju pravo da:
1) smatraju se nevinim dok se ne dokaže njihova odgovornost u skladu sa zakonom;
2) u najkraćem roku biti obaviještene detaljno i na jeziku koji razumiju o prirodi i razlogu optužbi protiv njih;
3) da im se da odgovarajuće vrijeme i mogućnost za pripremu njihove odbrane;
4) brani se lično, ili putem branitelja prema vlastitom izboru, ili ukoliko nemaju dovoljno sredstava, da im se on osigura besplatno kada to zahtijevaju interesi pravde;
5) ispitaju ili da se u njihovo ime ispitaju svjedoci koji ih terete i da se osigura prisustvo i saslušanje svjedoka u njihovu korist pod istim uvjetima kao i svjedoka koji ih terete;
6) dobiju besplatnu pomoć prevodioca ako ne razumiju jezik koji se upotrebljava u sudu.
Član 21. stav 2.
Vrste sankcija
(2) Sljedeće mjere mogu biti izrečene kao posljedica odgovornosti za počinjeni prekršaj:
1) oduzimanje imovinske koristi;
2) obaveza naknade štete;
3) kazneni poeni i
4) lišenje slobode radi naplate novčane kazne.
Član 53. stav (1) tačka 1)
Prekršajni postupak
(1) Prekršajni postupak pokreće se na sljedeći način:
1) izdavanjem prekršajnog naloga […]
Član 54. st. (1) i (2)
Izdavanje prekršajnog naloga
(1) Ovlašteni organ izdat će prekršajni nalog ukoliko ustanovi da je prekršaj iz njegove nadležnosti utvrđen na jedan od sljedećih načina:
1) neposrednim opažanjem od ovlaštene službene osobe prilikom inspekcije, nadzora i pregleda, kao i uvida u službenu evidenciju nadležnog organa, kao i druge službene dokumentacije koje je pravno ili fizičko lice koje obavlja samostalnu poslovnu djelatnost - obrt dužno voditi, odnosno imati u skladu sa zakonom ili službene zabilješke ili pisane prijave drugih ovlaštenih organa;
2) na osnovu podataka dobijenih upotrebom uređaja za nadzor ili mjerenje;
3) prilikom provođenja inspekcijskog ili drugog nadzora, pregledom dokumentacije, prostorija i robe, ili na drugi zakonit način ili na drugi posredan način na osnovu izvršenog nadzora ili izvještaja drugog ovlaštenog organa ili
4) na osnovu priznanja okrivljenog o izvršenju prekršaja pred ovlaštenim organom na licu mjesta počinjenja prekršaja ili u nekom drugom sudskom ili drugom postupku.
(2) Prekršajni nalog može se izdati samo u slučajevima kada odgovarajući zakon ili drugi propis određuje fiksnu novčanu kaznu, kada novčana kazna može biti izračunata korištenjem matematičke formule, ili kada ovlašteni organ odluči izreći minimalnu novčanu kaznu, odnosno zaštitnu mjeru u najkraćem trajanju ili zaštitnu mjeru oduzimanja predmeta određenu takvim zakonom ili drugim propisom.
Član 55. st. (1), (2) i (3)
Sadržaj prekršajnog naloga
(1) Prekršajni nalog izdaje se u pisanoj formi i mora sadržavati sljedeće podatke:
1) naziv: prekršajni nalog;
2) naziv ovlaštenog organa koji ga je izdao;
3) ime i svojstvo službene osobe koja ga je izdala;
4) jedinstveni broj određen od ovlaštenog organa;
5) datum izdavanja i datum uručenja kao što je određeno u članu 56. stav (3) ovog zakona;
6) prekršaj koji je počinio okrivljeni, naziv zakona i član koji određuje prekršaj;
7) u slučajevima gdje je okrivljeni fizičko lice - njegovo ime i prezime, njegova stalna adresa, odnosno adresa iz evidencije prebivališta i boravišta, jedinstveni matični broj, a za strance broj pasoša, država izdavanja pasoša, datum rođenja, kao i mjesto zaposlenja okrivljenog;
8) u slučajevima gdje je okrivljeni pravno lice - njegov naziv i sjedište i jedinstven identifikacijski broj;
9) mjesto, datum i vrijeme kada je prekršaj počinjen, kao i činjenični opis radnji koje određuju pravnu kvalifikaciju prekršaja;
10) utvrđena sankcija, uključujući novčanu kaznu i/ili zaštitnu mjeru;
11) iznos naknade štete, ukoliko se taj iznos može odrediti prema objektivnim mjerilima i troškovi postupka ukoliko su određeni zakonom u fiksnom iznosu;
12) uputstvo da se novčana kazna, šteta i troškovi trebaju platiti, ili da okrivljeni mora zatražiti sudsko odlučivanje o prekršajnom nalogu u roku osam dana od dana uručenja;
13) uputstvo o načinu plaćanja novčane kazne, štete i troškova i
14) potpis ovlaštenog predstavnika ovlaštenog organa.
(2) Ako je prekršaj počinjen u saobraćaju i uključuje motorno vozilo, sljedeći dodatni podaci trebaju biti sadržani u prekršajnom nalogu:
1) registarski broj vozila i broj saobraćajne dozvole,
2) broj vozačke dozvole vozača, ako je poznat i
3) broj kaznenih poena koje zakon propisuje za takav prekršaj.
(3) Prekršajni nalog, pored ostalog, sadržavat će sljedeća uputstva:
1) okrivljeni ima pravo podnijeti zahtjev za sudsko odlučivanje o prekršajnom nalogu, naznačavajući kojem sudu i u kojem roku okrivljeni treba podnijeti zahtjev;
2) kazna izrečena od suda može biti veća od one koja je izrečena prekršajnim nalogom;
3) okrivljeni će biti dužan naknaditi sudske troškove u slučaju kada zatraži sudsko odlučivanje o prekršajnom nalogu ukoliko sud utvrdi da je on odgovoran za prekršaj naveden u prekršajnom nalogu;
4) u slučaju prekršaja iz oblasti saobraćaja za koje zakon propisuje dodjeljivanje kaznenih poena, prihvatanje odgovornosti, ili utvrđivanje odgovornosti od suda rezultirat će dodjeljivanjem tih kaznenih poena.
Član 56.
Uručenje prekršajnog naloga
(1) Prekršajni nalog sastoji se od originala i najmanje dvije kopije. Original zadržava ovlašteni organ u svojoj evidenciji. Dvije kopije uručuju se okrivljenom.
(2) Prekršajni nalog može se uručiti okrivljenom na bilo koji od sljedećih načina:
1) ličnim uručenjem,
2) uručenjem putem pošte ili
3) pričvršćivanjem ili ostavljanjem prekršajnog naloga na sigurnom i vidljivom mjestu na motornom vozilu ako je prekršaj koji je počinjen vezan uz nepropisno parkiranje motornog vozila.
(3) Kada je prekršajni nalog uručen lično, datum uručenja je datum kada ga je okrivljeni primio. Kada je prekršajni nalog uručen putem pošte, smatrat će se da je dostavljanje izvršeno po isteku pet radnih dana nakon što ga je ovlašteni organ predao na poštu. Kada je prekršajni nalog ostavljen na motornom vozilu, datum uručenja je datum kada je ostavljen na motornom vozilu.
Član 57.
Prihvatanje odgovornosti
Okrivljeni može prihvatiti odgovornost za prekršaj tako što će platiti novčanu kaznu i sve druge obaveze utvrđene prekršajnim nalogom u određenom roku, ili obavijestiti ovlašteni organ o prihvatanju sankcije određene u prekršajnom nalogu, ukoliko je prekršajnim nalogom specificirano da je takvo obavještenje prihvatljiva alternativa. Svaka osoba koja prihvati odgovornost u skladu sa ovim članom ne može kasnije odbijati odgovornost, ili se žaliti na visinu kazne ili vrstu bilo koje sankcije ili troškova.
Član 59. stav (1)
Postupak po zahtjevu za odlučivanje od suda
(1) Okrivljeni koji primi prekršajni nalog i želi se o predmetu odlučiti pred sudom mora:
1) zatražiti sudsko odlučivanje tako što će na odgovarajućem mjestu potpisati jednu kopiju prekršajnog naloga i dostaviti je sudu kao što je određeno u prekršajnom nalogu prije isteka roka određenog prekršajnim nalogom i
2) pojaviti se pred sudom na dan i u vrijeme određeno za usmeni pretres po prekršajnom nalogu, ili, ako datum nije naveden, na dan koji je sud odredio za usmeni pretres.
Član 93. stav (2)
Prijedlog za povrat u pređašnje stanje
(2) Sud će uvažiti prijedlog za povrat u pređašnje stanje ako okrivljeni može dokazati da mu nije uručen prekršajni nalog ili zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka ili poziv za usmeni pretres ili kopija rješenja o prekršaju i da je propuštanje pojavljivanja ili pravovremenog postupanja nastalo iz opravdanih razloga.
Član 94.
Rok za podnošenje prijedloga za povrat u pređašnje stanje
Svaki prijedlog za povrat u pređašnje stanje mora biti podnesen sudu u roku tri mjeseca od dana kada je prekršajni nalog postao konačan ili izvršan ili od dana donošenja rješenja o prekršaju.
Član 102. stav (2)
Unos podataka o kaznama u Registar novčanih kazni
(2) Nakon što prekršajni nalog postane konačan i izvršan ili rješenje o prekršaju postane pravomoćno i izvršno, ovlašteni organ ili sud izvršit će unos podataka o novčanoj kazni i troškovima postupka u Registar novčanih kazni.
Član 103.
Posljedice upisa kazne u Registar novčanih kazni
Dok se ne plate sve novčane kazne i troškovi evidentirani u registru novčanih kazni, kažnjeniku se neće dozvoliti:
1) registracija ili produženje važnosti registracije motornog vozila;
2) izdavanje ili produženje važnosti vozačke dozvole;
3) učestvovanje na javnom tenderu;
4) registracija pravnog lica, promjena registracije pravnog lica ili registracije samostalne poslovne djelatnosti - obrta ili
5) promjena vlasništva motornog vozila.
V. Dopustivost
13. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine.
14. Član VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:
c) Ustavni sud je nadležan u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i Hercegovini u pogledu toga da li je zakon, o čijem važenju njegova odluka ovisi, kompatibilan sa ovim Ustavom, sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili domašaja nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku suda.
15. Zahtjev za ocjenu ustavnosti podnio je Općinski sud u Zavidovićima – Odjeljenje suda u Maglaju (sudija Boris Sunarić), što znači da je zahtjev podnijelo ovlašteno lice iz člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 5/10 od 26. novembra 2010. godine, tač. 7–14, objavljena u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 37/11).
VI. Meritum
16. Podnosilac zahtjeva traži da Ustavni sud, u smislu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, odluči o ustavnosti odredbi člana 56. stav (2) tačka 3), člana 56. stav (3) i člana 94. ZOP-a sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije, koji garantiraju pravo na pristup sudu kao neodvojiv dio prava na pravično suđenje.
17. Član 6. stav 1. Evropske konvencije u relevantnom dijelu glasi:
1. Prilikom utvrđivanja njegovih građanskih prava i obaveza ili krivične optužbe protiv njega, svako ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom ustanovljenim zakonom. […]
18. U konkretnom predmetu traži se ocjena ustavnosti osporenih odredbi ZOP-a. Ustavni sud napominje da ocjenu ustavnosti, odnosno kompatibilnosti zakona/zakonske odredbe s Ustavom Bosne i Hercegovine razmatra u općem smislu (erga omens), a ne u odnosu na konkretan predmet (inter partes) koji je povod za podnošenje zahtjeva (vidi Odluku Ustavnog suda u predmetu broj U 15/11 od 30. marta 2012. godine, tačka 63).
19. Kada se ocjenjuje ustavnost u predmetima apstraktne nadležnosti teško je ispitati da li je došlo do povrede prava na pravično suđenje zato što se poštovanje ili nepoštovanje člana 6. Evropske konvencije, koji detaljno propisuje niz proceduralnih garancija, djelotvorno može ispitati tek nakon provedenog postupka u cjelini. Jedino što Ustavni sud, u okviru apstraktne nadležnosti, može ispitati jeste da li osporena odredba eksplicitno isključuje neko od načela koja sadrži član 6. Evropske konvencije (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 16/18 od 28. marta 2019. godine, stav 65, dostupna na https://www.anwalt-derbeste.de/ ). Imajući to u vidu, Ustavni sud smatra da se osporenim odredbama pokreće pitanje poštovanja prava na pristup sudu iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije. Stoga će Ustavni sud ocijeniti ustavnost osporenih odredbi imajući u vidu navode iz zahtjeva, kao i svoju raniju relevantnu praksu, naročito onu iz predmeta broj U 16/21, u kojem je Ustavni sud odlučio o sličnom pitanju.
20. Član 6. stav 1. Evropske konvencije se primjenjuje na postupke koji uključuju utvrđivanje "građanskih prava i obaveza" ili "optužbe za krivično djelo". Oba koncepta imaju "autonomno" značenje, nezavisno od kategorizacija koje koriste nacionalni pravni sistemi država članica. Konkretno, u svojoj ustaljenoj sudskoj praksi, Evropski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Evropski sud) postavio je tri kriterija, općepoznata kao "kriteriji iz predmeta Engel", koja treba uzeti u obzir pri utvrđivanju da li se radi o "optužbi za krivično djelo" ili ne (vidi Evropski sud, Engel i drugi protiv Holandije, presuda od 8. aprila 1976. godine, stav 82, serija A, broj 22). Prvi kriterij je pravna kvalifikacija djela prema domaćem pravu, drugi je sama priroda djela, a treći je stepen težine moguće kazne kojoj je dotično lice izloženo. Drugi i treći kriterij su alternativni i ne nužno kumulativni. Međutim, to ne isključuje kumulativni pristup kada zasebna analiza svakog kriterija ne omogućava donošenje jasnog zaključka o postojanju optužbe za krivično djelo (vidi Ramos Nunes de Carvalho e Sá protiv Portugala [Vv], presuda od 6. novembra 2018. godine, predstavke br. 55391/13, 57728/13 i 74041/13, stav 122). Nadalje, član 6. stav 1. Evropske konvencije ne primorava države ugovornice da uspostave žalbene ili kasacione sudove. Država koja osniva takve sudove dužna je osigurati da lica koja potpadaju pod zakon pred tim sudovima uživaju osnovne garancije sadržane u članu 6. stav 1. (vidi Evropski sud, Zubac protiv Hrvatske [Vv], presuda od 5. aprila 2018. godine, predstavka broj 40160/12, stav 80).
21. U skladu sa članom 6. stav 1. Evropske konvencije, pravo optuženog za krivično djelo da njegov predmet razmatra sud nije apsolutno, već podliježe implicitnim ograničenjima (vidi Evropski sud, Kart protiv Turske [Vv], presuda od 3. decembra 2009. godine, predstavka broj 8917/05, stav 67). Međutim, ova ograničenja ne smiju ograničavati ostvarivanje prava na takav način ili u tolikoj mjeri da se naruši sama suština prava. Na primjer, došlo je do prekomjernog ograničavanja prava podnosioca predstavke na pristup sudu kada je njegov zahtjev za preispitivanje proglašen nedopuštenim zbog nepoštovanja zakonskih rokova, a kada je do toga došlo zbog nepravilnog načina na koji su vlasti ispunile svoju obavezu da podnosiocu predstavke uruče odluku nižeg suda (vidi Evropski sud, Maresti protiv Hrvatske, presuda od 25. juna 2009. godine, predstavka broj 55759/07, st. 33–43).
a) U odnosu na član 56. stav (3) ZOP-a – druga rečenica
22. Ustavni sud će prvo ispitati dio osporene odredbe sadržan u drugoj rečenici člana 56. stav (3) ZOP-a koja glasi:
Kada je prekršajni nalog uručen putem pošte, smatrat će se da je dostavljanje izvršeno po isteku pet radnih dana nakon što ga je ovlašteni organ predao na poštu.
23. Ustavni sud će razmotriti da li je član 6. stav 1. Evropske konvencije primjenjiv prema njegovom krivičnom aspektu. Što se tiče prvog od kriterija iz predmeta Engel, Zakon o prekršajima je administrativni instrument kojim se utvrđuje odgovornost za prekršaj. U vezi s drugim kriterijem, odredbe Zakona o prekršajima dozvoljavaju izricanje sankcija u javnosti uopćeno i namijenjene su zaštiti općih interesa društva. Kada je u pitanju treći kriterij, moguća kazna koja je predviđena relevantnim zakonom je lišenje slobode radi naplate novčane kazne. U svjetlu navedenog, Ustavni sud smatra da, s obzirom na prirodu prekršaja i težinu maksimalne moguće sankcije, ovaj predmet potpada pod krivični aspekt.
24. Nadalje, u Odluci broj U 16/21 od 26. maja 2022. godine (dostupna na ) Ustavni sud je utvrdio da dio člana 75. ZOP-a nije u skladu sa članom II/3.e) Ustava BiH i članom 6. stav 1. Evropske konvencije. Relevantni dio odredbe koja je proglašena neustavnom glasi: "Kada je rješenje o prekršaju uručeno putem pošte, smatrat će se da je dostavljanje izvršeno po isteku pet radnih dana od dana kada je rješenje predano na poštu."
25. Kada se relevantni dio osporenih odredbi člana 56. stav (3) ZOP-a uporedi s osporenim odredbama člana 75. ZOP-a, za koje je citiranom odlukom Ustavnog suda utvrđeno da su neustavne, proizlazi da ove odredbe ukazuju na isti problem. Razlika je samo u tome što odredba člana 56. stav (3) ZOP-a propisuje uručenje prekršajnog naloga, dok je odredba člana 75. ZOP-a propisivala uručenje rješenja o prekršaju. U obrazloženju navedene odluke Ustavni sud je naročito uzeo u obzir realnost efektivnog korištenja pravnog lijeka iz člana 94. ZOP-a (povrat u prijašnje stanje), radi osporavanja oborive zakonske pretpostavke o uručenju rješenja o prekršaju, na način koji je bio propisan članom 75. ZOP-a. U vezi s tim, Ustavni sud je naglasio:
Prema mišljenju Ustavnog suda, rok od tri mjeseca koji je propisan u članu 94. ZOP-a okrivljenom ne osigurava djelotvoran pristup sudu ukoliko želi pobijati pretpostavku o uručenju putem pošte iz člana 75. ZOP-a. Postojeći rok od tri mjeseca od donošenja rješenja o prekršaju praktično dovodi u pitanje mogućnost obaranja pretpostavke iz člana 75. ZOP-a. Pravni lijek postaje "nedjelotvoran" ukoliko okrivljeni u roku od tri mjeseca ne "sazna" za rješenje o prekršaju i ne iskoristi pravni lijek, pa su neophodne izmjene na način da se okrivljenom osiguraju garancije pristupa sudu iz člana 6.1. Evropske konvencije. Osporena odredba člana 75. ZOP-a koja propisuje oborivu zakonsku pretpostavku o uručenju rješenja o prekršaju (po isteku pet radnih dana od dana predaje pošti), zbog ograničenja u članu 94. ZOP-a, okrivljenog dovodi u položaj da bude proglašen odgovornim i sankcioniran (novčanom kaznom, uvjetnom osudom, ukorom ili zaštitnim mjerama), iako garancije koje su mu date pravnim lijekom nije uspio aktivirati. Navedeno predstavlja pretjeran teret za okrivljenog u poređenju s javnim interesom koji se želi ostvariti (oduzimanje imovinske koristi, obaveza naknade štete, kazneni bodovi, lišenje slobode radi naplate novčane kazne). Osporena odredba ne uspostavlja pravičnu ravnotežu između zahtjeva općeg interesa zajednice i zahtjeva za zaštitu osnovnih prava pojedinaca. Stoga je narušeno načelo proporcionalnosti. Ovo je zato što je okrivljeni suočen s mjerom zbog rješenja o prekršaju kojeg nije bio svjestan i u situaciji kad je pravni lijek nedjelotvoran. Drugim riječima, oboriva zakonska pretpostavka iz člana 75. ZOP-a praktično postaje neoboriva pretpostavka, što je suprotno suštini i svrsi navedene odredbe (vidi Odluku broj U 16/21, tačka 42).
26. Osim toga, u Odluci broj U 16/21 Ustavni sud je već naglasio da i odredba člana 56. stav (3) ZOP-a, koja je osporena u zahtjevu koji Ustavni sud razmatra u ovoj odluci, ukazuje na postojanje istih problema kao i odredba člana 75. ZOP-a. U tom pravcu Ustavni sud je naveo:
Na kraju, Ustavni sud napominje da nije mogao ispitati relevantne dijelove odredbe člana 56. stav 3. ZOP-a zato što nisu osporene. Međutim, mora se skrenuti pažnja nadležnom zakonodavcu da navedene odredbe pokreću još ozbiljnija pitanja nego odredbe člana 75. ZOP-a koje je Ustavni sud ispitao. Prekršajni nalog iz člana 54. ZOP-a (za razliku od rješenja o prekršaju) donosi se bez zakazivanja usmenog pretresa, tako da je realno moguće da okrivljeni ne zna ni da je učinio prekršaj (vidi, na primjer, osnov za donošenje prekršajnog naloga koji je propisan članom 54. stav 1. alineja 2. ZOP-a). Slijedom toga, prekršajni nalog se može dostaviti, između ostalih propisanih načina, i na način sličan onom koji je propisan osporenom odredbom člana 75. ZOP-a za koju je Ustavni sud utvrdio da je neustavna. Stoga se kod budućih izmjena ZOP-a ne bi smjela zanemariti ni odredba člana 56. stav 3. ZOP-a (vidi U 16/21, tačka 45).
27. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud smatra da je odredba člana 56. stav (3) ZOP-a neustavna iz istih razloga koje je Ustavni sud naveo u Odluci broj U 16/21 u odnosu na neustavnost odredbe člana 75. ZOP-a. Naime, sporni dio člana 56. stav (3) ZOP-a sadrži oborivu zakonsku pretpostavku o uručenju prekršajnog naloga putem pošte: smatrat će se da je dostavljanje izvršeno po isteku pet radnih dana nakon što je ovlašteni organ prekršajni nalog predao na poštu. Međutim, i ovdje se objektivno može smatrati da okrivljeni, posebno u određenim situacijama (vidi, npr. izdavanje prekršajnog naloga iz člana 54. stav (1) alineja 2) ZOP-a – na osnovu podataka dobivenih upotrebom uređaja za nadzor ili mjerenje), neće biti svjestan počinjenja prekršaja koji mu se prekršajnim nalogom stavlja na teret. Svijest o počinjenom prekršaju ima za posljedicu da okrivljeni ili prihvati odgovornost za prekršaj (član 57. ZOP-a) ili da zahtijeva sudsku odluku o prekršajnom nalogu (član 59. ZOP-a). Stoga, prema mišljenju Ustavnog suda, ni ova odredba ZOP-a nije ustavna iz istih razloga koje je Ustavni sud već naveo u Odluci broj U 16/21 (mutatis mutandis, tač. 36–42).
28. Također, zakonsko ograničenje da sud ne može meritorno ispitati prijedlog za povrat u prijašnje stanje ukoliko je podnesen van roka (čl. 93. i 94. ZOP-a), bez obzira na ozbiljnost i potkrijepljenost razloga zbog kojih okrivljeni tvrdi da mu prekršajni nalog nije uručen, dovodi do toga da pravna fikcija iz člana 56. stav 3. ZOP-a više nije "oboriva zakonska pretpostavka", što dalje ima za posljedicu gubitak prava okrivljenog na pristup sudu iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije (vidi, mutatis mutandis, Odluka broj U 16/21, tačka 43). U svemu ostalom Ustavni sud se poziva na razloge koji su detaljno dati u obrazloženju Odluke broj U 16/21 (tač. 29–45).
29. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud smatra da je navedeni dio odredbe člana 56. stav (3) ZOP-a suprotan odredbama člana II/3.e) Ustava BiH, kao i odredbama člana 6. stav 1. Evropske konvencije, u segmentu prava na pristup sudu.
b) U odnosu na član 56. stav (3) ZOP-a – treća rečenica
30. Ostatak osporene odredbe člana 56. stav (3) ZOP-a sadržan je u trećoj rečenici i glasi:
Kada je prekršajni nalog ostavljen na motornom vozilu, datum uručenja je datum kada je ostavljen na motornom vozilu.
31. Za razliku od prethodnog dijela odredbe člana 56. stav (3) ZOP-a, ovaj dio odredbe propisuje kada se smatra dostavljenim prekršajni nalog koji je izdat zbog prekršaja koji se odnosi na nepropisno parkiranje motornog vozila (vidi član 56. stav (2) alineja 3) ZOP-a). U tom slučaju ovlašteno lice izdaje prekršajni nalog i ostavlja ga na "sigurnom i vidljivom mjestu na motornom vozilu", a kao datum uručenja smatra se datum kada je prekršajni nalog ostavljen na motornom vozilu. Ustavni sud smatra da i ovaj dio odredbe sadrži, najmanje, iste probleme kao i dio odredbe istog člana koji je Ustavni sud ispitao u prethodnom dijelu ove odluke i utvrdio da nije u skladu s relevantnim odredbama Ustava BiH i Evropske konvencije. Štaviše, ovaj dio osporene odredbe, za razliku od prethodnog dijela, još nepovoljnije za okrivljenog propisuje datum uručenja prekršajnog naloga. Naime, u ovom slučaju se kao datum uručenja prekršajnog naloga smatra datum kada je on ostavljen prikačen na motornom vozilu. Međutim, ova zakonska pretpostavka o dostavljanju uključuje i daljnju pretpostavku – da će okrivljeni tog istog dana zaista preuzeti prekršajni nalog sa svog motornog vozila, te odlučiti da li će prihvatiti odgovornost za prekršaj (član 57. ZOP-a) ili će zahtijevati da sud donese odluku o prekršaju (član 59. ZOP-a). Međutim, postavlja se opravdano pitanje kako se sa sigurnošću može očekivati da će okrivljeni zaista preuzeti prekršajni nalog na dan kada je zakačen za vozilo (koje se nalazi na javnom mjestu i samim tim izloženo različitim vanjskim utjecajima), te tako postati svjestan prekršaja za koji se tereti, svojih prava, obaveza i eventualnih posljedica. Ako se ne može sa sigurnošću čak ni pretpostaviti da će okrivljeni zaista preuzeti prekršajni nalog za koji se smatra da je na ovakav način uručen, onda se okrivljenom ne mogu osigurati ni garancije da će moći zahtijevati adversarni postupak pred nadležnim sudom ili da će moći koristiti pravni lijek i tražiti povrat u prijašnje stanje (restitutio in integrum) iz čl. 93. i 94. ZOP-a. To dalje znači da uslijed neznanja o počinjenom prekršaju okrivljeni neće moći pobijati ni zakonsku pretpostavku o uručenju prekršajnog naloga iz člana 56. stav (3) ZOP-a, pa će tako "oboriva zakonska pretpostavka" ustvari postati "neoboriva zakonska pretpostavka". Na taj način se stavlja pretjeran teret na okrivljenog i narušava načelo proporcionalnosti između javnog interesa zajednice i zahtjeva za zaštitu prava pojedinaca (vidi U 16/21, tačka 42). Stoga, Ustavni sud smatra da je i ovaj dio osporene odredbe člana 56. stav (3) ZOP-a neustavan, odnosno da nije u saglasnosti s pravom na pristup sudu iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije.
32. S obzirom na sve navedeno, Ustavni sud smatra da osporena odredba člana 56. stav (3) ZOP-a nije u skladu s odredbama člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine, kao ni odredbama člana 6. stav 1. Evropske konvencije, zato što za posljedicu može imati gubitak prava na pristup sudu.
c) U odnosu na član 56. stav (2) alineja 3) i član 94. ZOP-a
33. Ustavni sud će, dalje, ispitati osporeni član 56. stav 2. alineja 3. ZOP-a koji glasi:
[…]
(2) Prekršajni nalog može se uručiti okrivljenom na bilo koji od sljedećih načina:
[…]
3) pričvršćivanjem ili ostavljanjem prekršajnog naloga na sigurnom i vidljivom mjestu na motornom vozilu ako je prekršaj koji je počinjen vezan uz nepropisno parkiranje motornog vozila.
34. Podnosilac zahtjeva smatra da i ova odredba dovodi u pitanje pravo okrivljenog na pristup sudu iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije, pa se u prilog tome poziva uglavnom na razloge iz Odluke Ustavnog suda broj U 16/21.
35. Ustavni sud zapaža da osporena odredba člana 56. stav (2) alineja 3) ZOP-a propisuje način dostavljanja prekršajnog naloga na vozilu koje je nepropisno parkirano. Naime, propisano je da se prekršajni nalog dostavlja ostavljanjem na sigurnom i vidljivom dijelu vozila, kada je vozilo nepropisno parkirano. Dakle, ova odredba ne propisuje ništa u vezi s vremenom kada se prekršajni nalog smatra dostavljenim, već samo način dostavljanja. Ustavni sud zapaža da ovakva odredba o načinu dostavljanja, koja je propisana samo za slučaj nepropisnog parkiranja, ima svoje opravdanje u efikasnosti kontrole zakonitosti parkiranja vozila na javnim mjestima. Ona per se nije problematična, već to naizgled može postati samo kada se dovede u vezu s odredbom člana 56. stav (3) ZOP-a, za koju je Ustavni sud već utvrdio da je neustavna. Stoga, neustavnost odredbe iz člana 56. stav (3) ZOP-a ne povlači za sobom i neustavnost odredbe iz člana 56. stav (2) alineja 3) koja se odnosi samo na način dostavljanja, ali ne i na to kada će se smatrati da je dostavljanje izvršeno.
36. Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud smatra da je odredba člana 56. stav (2) alineja 3) ZOP-a u skladu sa standardima prava na pravično suđenje iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije, zato što per se ne može dovesti u pitanje bilo koju garanciju tog prava, uključujući i pravo na pristup sudu.
37. Dalje, osporena odredba člana 94. ZOP-a glasi:
Svaki prijedlog za povrat u pređašnje stanje mora biti podnesen sudu u roku tri mjeseca od dana kada je prekršajni nalog postao konačan ili izvršan ili od dana donošenja rješenja o prekršaju.
38. Navedenom odredbom propisan je rok od tri mjeseca u kojem se može podnijeti prijedlog za povrat u prijašnje stanje, računajući od dana kada je prekršajni nalog postao konačan ili izvršan ili od dana donošenja rješenja o prekršaju. Podnosilac zahtjeva smatra da je i ova odredba suprotna standardu prava na pristup sudu, za šta kao razlog također navodi stavove Ustavnog suda iz Odluke broj U 16/21.
39. Ustavni sud ukazuje da je u Odluci broj U 16/21 razmatrao navedenu odredbu samo u korelaciji sa članom 75. ZOP-a. U vezi s tim, u odluci je navedeno:
Prema mišljenju Ustavnog suda, rok od tri mjeseca koji je propisan u članu 94. ZOP-a okrivljenom ne osigurava djelotvoran pristup sudu ukoliko želi pobijati pretpostavku o uručenju putem pošte iz člana 75. ZOP-a. Postojeći rok od tri mjeseca od donošenja rješenja o prekršaju praktično dovodi u pitanje mogućnost obaranja pretpostavke iz člana 75. ZOP-a. Pravni lijek postaje "nedjelotvoran" ukoliko okrivljeni u roku od tri mjeseca ne "sazna" za rješenje o prekršaju i ne iskoristi pravni lijek, pa su neophodne izmjene na način da se okrivljenom osiguraju garancije pristupa sudu iz člana 6.1. Evropske konvencije. Osporena odredba člana 75. ZOP-a koja propisuje oborivu zakonsku pretpostavku o uručenju rješenja o prekršaju (po isteku pet radnih dana od dana predaje pošti), zbog ograničenja u članu 94. ZOP-a, okrivljenog dovodi u položaj da bude proglašen odgovornim i sankcioniran (novčanom kaznom, uvjetnom osudom, ukorom ili zaštitnim mjerama), iako garancije koje su mu date pravnim lijekom nije uspio aktivirati… (tačka 42).
40. Bitno je naglasiti da iz navedenog stava Ustavnog suda proizlazi da rok od tri mjeseca, propisan članom 94. ZOP-a, ne osigurava okrivljenom djelotvoran pristup sudu ukoliko okrivljeni želi pobijati zakonsku pretpostavku o uručenju prekršajnog naloga ili rješenja o prekršaju. U vezi s tim, Ustavni sud napominje da računanje roka "od dana kada je prekršajni nalog postao konačan ili izvršan ili od dana donošenja rješenja o prekršaju" ne garantira da bi optuženi imao efikasan pravni lijek da ospori prekršajni nalog ako ga nije primio. Istovremeno, prekomjerna ograničenja pristupa sudu odnose se samo na pretpostavku o datumu uručenja prekršajnog naloga, predviđenu osporenom odredbom člana 56. stav 3. Posebno, takva pretpostavka ne osigurava da optuženi primi prekršajni nalog, a samim tim i da bi uopće znao za njegovo postojanje. Međutim, u tekstu člana 94. Zakona o prekršajima ne postoji ništa što bi optuženom moglo ograničiti pravo na pristup sudu. Stoga, budući da je Odlukom broj U 16/21 utvrđena neustavnost odredbe člana 75, a ovom odlukom neustavnost odredbe člana 56. stav (3) ZOP-a, Ustavni sud smatra da tekst odredbe člana 94. ZOP-a ne dovodi u pitanje bilo koju garanciju prava na pravično suđenje jer rok od tri mjeseca koji je tom odredbom propisan nije ni prekratak niti nerazuman.
41. Prema tome, Ustavni sud smatra da je odredba člana 94. ZOP-a u skladu s pravom na pravično suđenje iz člana II/3.e) Ustava BiH, kao i članom 6. stav 1. Evropske konvencije, zato što per se ne može dovesti u pitanje bilo koju garanciju tog prava, uključujući i pravo na pristup sudu.
42. Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud smatra da su član 56. stav (2) tačka 3. i član 94. ZOP-a u skladu sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije.
VII. Zaključak
43. Ustavni sud smatra da odredba člana 56. stav (3) ZOP-a u dijelu koji glasi: "Kada je prekršajni nalog uručen putem pošte, smatrat će se da je dostavljanje izvršeno po isteku pet radnih dana nakon što ga je ovlašteni organ predao na poštu. Kada je prekršajni nalog ostavljen na motornom vozilu, datum uručenja je datum kada je ostavljen na motornom vozilu" nije u skladu sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije zato što za posljedicu može imati gubitak prava okrivljenog na pristup sudu.
44. Ustavni sud zaključuje da su član 56. stav 2. tačka 3. i član 94. ZOP-a u skladu sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije.
45. Na osnovu člana 19. stav (1) tačka d), člana 59. st. (1), (2) i (3) i člana 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.
46. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
Predsjednica
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Valerija Galić, s. r.
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 18/22, rješavajući zahtjev Općinskog suda u Zavidovićima – Odjeljenje suda u Maglaju (sudija Boris Sunarić), na osnovu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) alineja b), člana 59. st. (1), (2) i (3) i člana 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu: Valerija Galić, predsjednica Miodrag Simović, potpredsjednik Mirsad Ćeman, potpredsjednik Helen Keller, potpredsjednica Seada Palavrić, sutkinja Angelika Nußberger, sutkinja Ledi Bianku, sudija na sjednici održanoj 22. septembra 2022. godine donio je
ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU
Odlučujući o zahtjevu Općinskog suda u Zavidovićima – Odjeljenje suda u Maglaju (sudija Boris Sunarić) za ocjenu ustavnosti člana 56. stav 2. tačka 3, člana 56. stav 3. i člana 94. Zakona o prekršajima ("Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine" broj 63/14),
utvrđuje se da član 56. stav 3. Zakona o prekršajima ("Službene novine Federacije BiH" broj 63/14) u dijelu koji glasi: "Kada je prekršajni nalog uručen putem pošte, smatrat će se da je dostavljanje izvršeno po isteku pet radnih dana nakon što ga je ovlašteni organ predao na poštu. Kada je prekršajni nalog ostavljen na motornom vozilu, datum uručenja je datum kada je ostavljen na motornom vozilu" nije u skladu sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u odnosu na pravo na pristup sudu.
Nalaže se Parlamentu Federacije Bosne i Hercegovine da, u skladu sa članom 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, najkasnije u roku od šest mjeseci od objavljivanja ove odluke u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" usaglasi član 56. stav 3. Zakona o prekršajima u dijelu koji glasi: "Kada je prekršajni nalog uručen putem pošte, smatrat će se da je dostavljanje izvršeno po isteku pet radnih dana nakon što ga je ovlašteni organ predao na poštu. Kada je prekršajni nalog ostavljen na motornom vozilu, datum uručenja je datum kada je ostavljen na motornom vozilu" sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
Nalaže se Parlamentu Federacije Bosne i Hercegovine da, u skladu sa članom 72. stav (5) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, u roku iz prethodnog stava obavijesti Ustavni sud Bosne i Hercegovine o mjerama preduzetim s ciljem izvršenja ove odluke.
Utvrđuje se da su član 56. stav 2. tačka 3. i član 94. Zakona o prekršajima ("Službene novine Federacije BiH" broj 63/14) u skladu sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i u "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".
OBRAZLOŽENJE
I. Uvod
1. Općinski sud u Zavidovićima – Odjeljenje suda u Maglaju (sudija Boris Sunarić, u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva) podnio je 29. juna 2022. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu ustavnosti člana 56. stav 2. tačka 3, člana 56. stav 3. i člana 94. Zakona o prekršajima ("Službene novine Federacije BiH" broj 63/14; u daljnjem tekstu: ZOP) u odnosu na Ustav Bosne i Hercegovine i Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija).
II. Postupak pred Ustavnim sudom
2. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od Predstavničkog doma i Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: PFBiH), te Vlade Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Vlada FBiH) zatraženo 4. jula 2022. godine da dostave odgovore na zahtjev.
3. Ured za saradnju i zastupanje pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ured za zastupanje) dostavio je u ime Vlade FBiH odgovor na zahtjev 28. jula 2022. godine, dok ostali pozvani nisu dostavili odgovore.
III. Zahtjev
a) Navodi iz zahtjeva
4. Podnosilac zahtjeva smatra da čl. 56. stav 2. tačka 3, 56. stav 3. i 94. ZOP-a nisu u saglasnosti sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije.
5. U pogledu nesaglasnosti osporenih odredbi podnosilac zahtjeva se u pretežnom dijelu poziva na Odluku Ustavnog suda broj U 16/21 od 26. maja 2022. godine. U navedenoj odluci Ustavni sud je utvrdio da dio člana 75. ZOP-a, kojim se propisuje uručenje rješenja o prekršaju, nije u skladu sa članom II/3.e) Ustava BiH i članom 6. stav 1. Evropske konvencije u odnosu na pravo na pristup sudu.
6. Podnosilac zahtjeva smatra da osporene odredbe pokreću još ozbiljnija pitanja nego odredba člana 75. ZOP-a, koja je već ispitana i proglašena neustavnom u Odluci broj U 16/21. Naime, prekršajni nalog iz člana 54. ZOP-a, za razliku od rješenja o prekršaju, donosi se bez zakazivanja usmenog pretresa, a dostavlja se identično kao i rješenje o prekršaju iz člana 75. ZOP-a, što je Ustavni sud utvrdio suprotnim standardima prava na pravično suđenje. Zbog specifičnosti prilikom izdavanja prekršajnog naloga (izdaje se bez zakazivanja usmene rasprave) i uspostavljene zakonske fikcije o njegovom uručenju (smatra se dostavljenim istekom pet radnih dana od predaje pošti ili danom ostavljanja prekršajnog naloga na vozilu), realno je moguće da okrivljeni ne zna da je učinio prekršaj, ali da ipak bude prekršajno odgovoran. U vezi s tim, podnosilac zahtjeva je ukazao na relevantne dijelove iz Odluke broj U 16/21. Kratak rok i zakonsko ograničenje prema kojem sud ne može ispitati prijedlog za povrat u prijašnje stanje prema članu 94. ZOP-a, ukoliko je podnesen van roka od tri mjeseca, dovodi do toga da oboriva zakonska pretpostavka o uručenju prekršajnog naloga zapravo postaje neoboriva zakonska pretpostavka. To je suprotno suštini i svrsi odredbe člana 56. stav 3. ZOP-a. Na taj način se na okrivljenog stavlja pretjeran teret u poređenju s javnim interesom koji se želi ostvariti (oduzimanje imovinske koristi, obaveza naknade štete, kazneni bodovi) i ne uspostavlja se pravična ravnoteža između zahtjeva općeg interesa zajednice i zahtjeva za zaštitu osnovnih prava pojedinca (okrivljenog). Narušava se načelo proporcionalnosti jer okrivljeni može biti suočen s mjerom iz prekršajnog naloga za koji, zbog zakonske fikcije o uručenju prekršajnog naloga iz člana 56. stav 3. ZOP-a, nije znao da postoji. Na taj način pravni lijek iz člana 94. ZOP-a postaje nedjelotvoran, što dalje za posljedicu ima gubitak prava okrivljenog na pristup sudu iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije.
7. Podnosilac zahtjeva ističe da su osporene odredbe čl. 56. stav 2. tačka 3. i 56. stav 3. ZOP-a po svom sadržaju u pogledu dostavljanja prekršajnog naloga identične s dijelom odredbe člana 75. ZOP-a za koju je Ustavni sud utvrdio da je neustavna. Iz istog razloga, cijeneći da su stoga i ove odredbe neustavne, predlaže da se podneseni zahtjev usvoji.
b) Činjenice predmeta povodom kojeg je podnesen zahtjev
8. Okrivljeni G. D. je Općinskom sudu u Zavidovićima podnio zahtjev za sudsko odlučivanje o prekršajnom nalogu ovlaštenog organa – MUP Zenica. Prekršajni nalog se odnosi na prekršaj iz člana 235. stav 1. tačka 3. u vezi sa st. 2. i 4. Zakona o osnovama bezbjednosti saobraćaja na putevima BiH, za koji je okrivljenom izrečena novčana kazna u iznosu od 100,00 KM i zaštitna mjera upravljanja motornim vozilom "B" kategorije u trajanju od jedan mjesec te dva kaznena boda.
c) Odgovor na zahtjev
9. Ured za zastupanje je u odgovoru na zahtjev naveo, između ostalog, da se odredbe člana 56. stav (2) tačka 3), čl. 56. i 94. ZOP-a "po svom sadržaju vezuju za pravnu fikciju uredne dostave, te da su odredbe člana 56. stav (3) istovjetne dijelu odredbe člana 75." ZOP-a, za koju je Ustavni sud već utvrdio da nije u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine. To, kako Ured za zastupanje navodi, čini i navedene odredbe "evidentno neusklađenim sa Ustavom Bosne i Hercegovine". Dalje je navedeno da će Vlada FBiH, "sukladno ekstenzivnom tumačenju odluka, preispitati sve odredbe [ZOP-a] koje se odnose na dostavljanje i podnošenje prijedloga za povrat u pređašnje stanje" i predložiti PFBiH "ispravku utvrđenih manjkavosti".
IV. Relevantni propisi
10. U Ustavu Bosne i Hercegovine relevantne odredbe glase:
Član II
Ljudska prava i osnovne slobode
3. Katalog prava
Sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i slobode iz stava 2. ovog člana, što uključuje:
(...)
e) Pravo na pravično saslušanje u građanskim i krivičnim stvarima i druga prava u vezi sa krivičnim postupkom.
11. Konvencija o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, Rim, 4. XI. 1950. ("Službeni glasnik BiH" broj 6/99) kako je izmijenjena Protokolom br. 11. (datum stupanja na snagu 1. novembar 1998.) u relevantnom dijelu glasi:
Član 6. stav 1.
Pravo na pravično suđenje
1. Prilikom utvrđivanja građanskih prava i obaveza ili osnovanosti bilo kakve krivične optužbe protiv njega, svako ima pravo na pravično suđenje i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim, zakonom ustanovljenim sudom. Presuda se izriče javno, ali se novinari i javnost mogu isključiti s čitavog ili jednog dijela suđenja u interesu morala, javnog reda ili nacionalne sigurnosti u demokratskom društvu, kada to nalažu interesi maloljetnika ili zaštite privatnog života strana u sporu, ili kada to sud smatra izričito neophodnim zato što bi u posebnim okolnostima publicitet mogao nanijeti štetu interesima pravde.
12. Zakon o prekršajima ("Službene novine Federacije BiH" broj 63/14) u relevantnom dijelu glasi:
Član 5.
Svako ko je okrivljen da je počinio prekršaj ima pravo zahtijevati da o njegovoj odgovornosti za počinjeni prekršaj odluči sud, ukoliko on to zahtijeva u roku koji je propisan zakonom. Takve osobe imaju pravo da:
1) smatraju se nevinim dok se ne dokaže njihova odgovornost u skladu sa zakonom;
2) u najkraćem roku biti obaviještene detaljno i na jeziku koji razumiju o prirodi i razlogu optužbi protiv njih;
3) da im se da odgovarajuće vrijeme i mogućnost za pripremu njihove odbrane;
4) brani se lično, ili putem branitelja prema vlastitom izboru, ili ukoliko nemaju dovoljno sredstava, da im se on osigura besplatno kada to zahtijevaju interesi pravde;
5) ispitaju ili da se u njihovo ime ispitaju svjedoci koji ih terete i da se osigura prisustvo i saslušanje svjedoka u njihovu korist pod istim uvjetima kao i svjedoka koji ih terete;
6) dobiju besplatnu pomoć prevodioca ako ne razumiju jezik koji se upotrebljava u sudu.
Član 21. stav 2.
Vrste sankcija
(2) Sljedeće mjere mogu biti izrečene kao posljedica odgovornosti za počinjeni prekršaj:
1) oduzimanje imovinske koristi;
2) obaveza naknade štete;
3) kazneni poeni i
4) lišenje slobode radi naplate novčane kazne.
Član 53. stav (1) tačka 1)
Prekršajni postupak
(1) Prekršajni postupak pokreće se na sljedeći način:
1) izdavanjem prekršajnog naloga […]
Član 54. st. (1) i (2)
Izdavanje prekršajnog naloga
(1) Ovlašteni organ izdat će prekršajni nalog ukoliko ustanovi da je prekršaj iz njegove nadležnosti utvrđen na jedan od sljedećih načina:
1) neposrednim opažanjem od ovlaštene službene osobe prilikom inspekcije, nadzora i pregleda, kao i uvida u službenu evidenciju nadležnog organa, kao i druge službene dokumentacije koje je pravno ili fizičko lice koje obavlja samostalnu poslovnu djelatnost - obrt dužno voditi, odnosno imati u skladu sa zakonom ili službene zabilješke ili pisane prijave drugih ovlaštenih organa;
2) na osnovu podataka dobijenih upotrebom uređaja za nadzor ili mjerenje;
3) prilikom provođenja inspekcijskog ili drugog nadzora, pregledom dokumentacije, prostorija i robe, ili na drugi zakonit način ili na drugi posredan način na osnovu izvršenog nadzora ili izvještaja drugog ovlaštenog organa ili
4) na osnovu priznanja okrivljenog o izvršenju prekršaja pred ovlaštenim organom na licu mjesta počinjenja prekršaja ili u nekom drugom sudskom ili drugom postupku.
(2) Prekršajni nalog može se izdati samo u slučajevima kada odgovarajući zakon ili drugi propis određuje fiksnu novčanu kaznu, kada novčana kazna može biti izračunata korištenjem matematičke formule, ili kada ovlašteni organ odluči izreći minimalnu novčanu kaznu, odnosno zaštitnu mjeru u najkraćem trajanju ili zaštitnu mjeru oduzimanja predmeta određenu takvim zakonom ili drugim propisom.
Član 55. st. (1), (2) i (3)
Sadržaj prekršajnog naloga
(1) Prekršajni nalog izdaje se u pisanoj formi i mora sadržavati sljedeće podatke:
1) naziv: prekršajni nalog;
2) naziv ovlaštenog organa koji ga je izdao;
3) ime i svojstvo službene osobe koja ga je izdala;
4) jedinstveni broj određen od ovlaštenog organa;
5) datum izdavanja i datum uručenja kao što je određeno u članu 56. stav (3) ovog zakona;
6) prekršaj koji je počinio okrivljeni, naziv zakona i član koji određuje prekršaj;
7) u slučajevima gdje je okrivljeni fizičko lice - njegovo ime i prezime, njegova stalna adresa, odnosno adresa iz evidencije prebivališta i boravišta, jedinstveni matični broj, a za strance broj pasoša, država izdavanja pasoša, datum rođenja, kao i mjesto zaposlenja okrivljenog;
8) u slučajevima gdje je okrivljeni pravno lice - njegov naziv i sjedište i jedinstven identifikacijski broj;
9) mjesto, datum i vrijeme kada je prekršaj počinjen, kao i činjenični opis radnji koje određuju pravnu kvalifikaciju prekršaja;
10) utvrđena sankcija, uključujući novčanu kaznu i/ili zaštitnu mjeru;
11) iznos naknade štete, ukoliko se taj iznos može odrediti prema objektivnim mjerilima i troškovi postupka ukoliko su određeni zakonom u fiksnom iznosu;
12) uputstvo da se novčana kazna, šteta i troškovi trebaju platiti, ili da okrivljeni mora zatražiti sudsko odlučivanje o prekršajnom nalogu u roku osam dana od dana uručenja;
13) uputstvo o načinu plaćanja novčane kazne, štete i troškova i
14) potpis ovlaštenog predstavnika ovlaštenog organa.
(2) Ako je prekršaj počinjen u saobraćaju i uključuje motorno vozilo, sljedeći dodatni podaci trebaju biti sadržani u prekršajnom nalogu:
1) registarski broj vozila i broj saobraćajne dozvole,
2) broj vozačke dozvole vozača, ako je poznat i
3) broj kaznenih poena koje zakon propisuje za takav prekršaj.
(3) Prekršajni nalog, pored ostalog, sadržavat će sljedeća uputstva:
1) okrivljeni ima pravo podnijeti zahtjev za sudsko odlučivanje o prekršajnom nalogu, naznačavajući kojem sudu i u kojem roku okrivljeni treba podnijeti zahtjev;
2) kazna izrečena od suda može biti veća od one koja je izrečena prekršajnim nalogom;
3) okrivljeni će biti dužan naknaditi sudske troškove u slučaju kada zatraži sudsko odlučivanje o prekršajnom nalogu ukoliko sud utvrdi da je on odgovoran za prekršaj naveden u prekršajnom nalogu;
4) u slučaju prekršaja iz oblasti saobraćaja za koje zakon propisuje dodjeljivanje kaznenih poena, prihvatanje odgovornosti, ili utvrđivanje odgovornosti od suda rezultirat će dodjeljivanjem tih kaznenih poena.
Član 56.
Uručenje prekršajnog naloga
(1) Prekršajni nalog sastoji se od originala i najmanje dvije kopije. Original zadržava ovlašteni organ u svojoj evidenciji. Dvije kopije uručuju se okrivljenom.
(2) Prekršajni nalog može se uručiti okrivljenom na bilo koji od sljedećih načina:
1) ličnim uručenjem,
2) uručenjem putem pošte ili
3) pričvršćivanjem ili ostavljanjem prekršajnog naloga na sigurnom i vidljivom mjestu na motornom vozilu ako je prekršaj koji je počinjen vezan uz nepropisno parkiranje motornog vozila.
(3) Kada je prekršajni nalog uručen lično, datum uručenja je datum kada ga je okrivljeni primio. Kada je prekršajni nalog uručen putem pošte, smatrat će se da je dostavljanje izvršeno po isteku pet radnih dana nakon što ga je ovlašteni organ predao na poštu. Kada je prekršajni nalog ostavljen na motornom vozilu, datum uručenja je datum kada je ostavljen na motornom vozilu.
Član 57.
Prihvatanje odgovornosti
Okrivljeni može prihvatiti odgovornost za prekršaj tako što će platiti novčanu kaznu i sve druge obaveze utvrđene prekršajnim nalogom u određenom roku, ili obavijestiti ovlašteni organ o prihvatanju sankcije određene u prekršajnom nalogu, ukoliko je prekršajnim nalogom specificirano da je takvo obavještenje prihvatljiva alternativa. Svaka osoba koja prihvati odgovornost u skladu sa ovim članom ne može kasnije odbijati odgovornost, ili se žaliti na visinu kazne ili vrstu bilo koje sankcije ili troškova.
Član 59. stav (1)
Postupak po zahtjevu za odlučivanje od suda
(1) Okrivljeni koji primi prekršajni nalog i želi se o predmetu odlučiti pred sudom mora:
1) zatražiti sudsko odlučivanje tako što će na odgovarajućem mjestu potpisati jednu kopiju prekršajnog naloga i dostaviti je sudu kao što je određeno u prekršajnom nalogu prije isteka roka određenog prekršajnim nalogom i
2) pojaviti se pred sudom na dan i u vrijeme određeno za usmeni pretres po prekršajnom nalogu, ili, ako datum nije naveden, na dan koji je sud odredio za usmeni pretres.
Član 93. stav (2)
Prijedlog za povrat u pređašnje stanje
(2) Sud će uvažiti prijedlog za povrat u pređašnje stanje ako okrivljeni može dokazati da mu nije uručen prekršajni nalog ili zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka ili poziv za usmeni pretres ili kopija rješenja o prekršaju i da je propuštanje pojavljivanja ili pravovremenog postupanja nastalo iz opravdanih razloga.
Član 94.
Rok za podnošenje prijedloga za povrat u pređašnje stanje
Svaki prijedlog za povrat u pređašnje stanje mora biti podnesen sudu u roku tri mjeseca od dana kada je prekršajni nalog postao konačan ili izvršan ili od dana donošenja rješenja o prekršaju.
Član 102. stav (2)
Unos podataka o kaznama u Registar novčanih kazni
(2) Nakon što prekršajni nalog postane konačan i izvršan ili rješenje o prekršaju postane pravomoćno i izvršno, ovlašteni organ ili sud izvršit će unos podataka o novčanoj kazni i troškovima postupka u Registar novčanih kazni.
Član 103.
Posljedice upisa kazne u Registar novčanih kazni
Dok se ne plate sve novčane kazne i troškovi evidentirani u registru novčanih kazni, kažnjeniku se neće dozvoliti:
1) registracija ili produženje važnosti registracije motornog vozila;
2) izdavanje ili produženje važnosti vozačke dozvole;
3) učestvovanje na javnom tenderu;
4) registracija pravnog lica, promjena registracije pravnog lica ili registracije samostalne poslovne djelatnosti - obrta ili
5) promjena vlasništva motornog vozila.
V. Dopustivost
13. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine.
14. Član VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:
c) Ustavni sud je nadležan u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i Hercegovini u pogledu toga da li je zakon, o čijem važenju njegova odluka ovisi, kompatibilan sa ovim Ustavom, sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili domašaja nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku suda.
15. Zahtjev za ocjenu ustavnosti podnio je Općinski sud u Zavidovićima – Odjeljenje suda u Maglaju (sudija Boris Sunarić), što znači da je zahtjev podnijelo ovlašteno lice iz člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 5/10 od 26. novembra 2010. godine, tač. 7–14, objavljena u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 37/11).
VI. Meritum
16. Podnosilac zahtjeva traži da Ustavni sud, u smislu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, odluči o ustavnosti odredbi člana 56. stav (2) tačka 3), člana 56. stav (3) i člana 94. ZOP-a sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije, koji garantiraju pravo na pristup sudu kao neodvojiv dio prava na pravično suđenje.
17. Član 6. stav 1. Evropske konvencije u relevantnom dijelu glasi:
1. Prilikom utvrđivanja njegovih građanskih prava i obaveza ili krivične optužbe protiv njega, svako ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom ustanovljenim zakonom. […]
18. U konkretnom predmetu traži se ocjena ustavnosti osporenih odredbi ZOP-a. Ustavni sud napominje da ocjenu ustavnosti, odnosno kompatibilnosti zakona/zakonske odredbe s Ustavom Bosne i Hercegovine razmatra u općem smislu (erga omens), a ne u odnosu na konkretan predmet (inter partes) koji je povod za podnošenje zahtjeva (vidi Odluku Ustavnog suda u predmetu broj U 15/11 od 30. marta 2012. godine, tačka 63).
19. Kada se ocjenjuje ustavnost u predmetima apstraktne nadležnosti teško je ispitati da li je došlo do povrede prava na pravično suđenje zato što se poštovanje ili nepoštovanje člana 6. Evropske konvencije, koji detaljno propisuje niz proceduralnih garancija, djelotvorno može ispitati tek nakon provedenog postupka u cjelini. Jedino što Ustavni sud, u okviru apstraktne nadležnosti, može ispitati jeste da li osporena odredba eksplicitno isključuje neko od načela koja sadrži član 6. Evropske konvencije (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 16/18 od 28. marta 2019. godine, stav 65, dostupna na https://www.anwalt-derbeste.de/ ). Imajući to u vidu, Ustavni sud smatra da se osporenim odredbama pokreće pitanje poštovanja prava na pristup sudu iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije. Stoga će Ustavni sud ocijeniti ustavnost osporenih odredbi imajući u vidu navode iz zahtjeva, kao i svoju raniju relevantnu praksu, naročito onu iz predmeta broj U 16/21, u kojem je Ustavni sud odlučio o sličnom pitanju.
20. Član 6. stav 1. Evropske konvencije se primjenjuje na postupke koji uključuju utvrđivanje "građanskih prava i obaveza" ili "optužbe za krivično djelo". Oba koncepta imaju "autonomno" značenje, nezavisno od kategorizacija koje koriste nacionalni pravni sistemi država članica. Konkretno, u svojoj ustaljenoj sudskoj praksi, Evropski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Evropski sud) postavio je tri kriterija, općepoznata kao "kriteriji iz predmeta Engel", koja treba uzeti u obzir pri utvrđivanju da li se radi o "optužbi za krivično djelo" ili ne (vidi Evropski sud, Engel i drugi protiv Holandije, presuda od 8. aprila 1976. godine, stav 82, serija A, broj 22). Prvi kriterij je pravna kvalifikacija djela prema domaćem pravu, drugi je sama priroda djela, a treći je stepen težine moguće kazne kojoj je dotično lice izloženo. Drugi i treći kriterij su alternativni i ne nužno kumulativni. Međutim, to ne isključuje kumulativni pristup kada zasebna analiza svakog kriterija ne omogućava donošenje jasnog zaključka o postojanju optužbe za krivično djelo (vidi Ramos Nunes de Carvalho e Sá protiv Portugala [Vv], presuda od 6. novembra 2018. godine, predstavke br. 55391/13, 57728/13 i 74041/13, stav 122). Nadalje, član 6. stav 1. Evropske konvencije ne primorava države ugovornice da uspostave žalbene ili kasacione sudove. Država koja osniva takve sudove dužna je osigurati da lica koja potpadaju pod zakon pred tim sudovima uživaju osnovne garancije sadržane u članu 6. stav 1. (vidi Evropski sud, Zubac protiv Hrvatske [Vv], presuda od 5. aprila 2018. godine, predstavka broj 40160/12, stav 80).
21. U skladu sa članom 6. stav 1. Evropske konvencije, pravo optuženog za krivično djelo da njegov predmet razmatra sud nije apsolutno, već podliježe implicitnim ograničenjima (vidi Evropski sud, Kart protiv Turske [Vv], presuda od 3. decembra 2009. godine, predstavka broj 8917/05, stav 67). Međutim, ova ograničenja ne smiju ograničavati ostvarivanje prava na takav način ili u tolikoj mjeri da se naruši sama suština prava. Na primjer, došlo je do prekomjernog ograničavanja prava podnosioca predstavke na pristup sudu kada je njegov zahtjev za preispitivanje proglašen nedopuštenim zbog nepoštovanja zakonskih rokova, a kada je do toga došlo zbog nepravilnog načina na koji su vlasti ispunile svoju obavezu da podnosiocu predstavke uruče odluku nižeg suda (vidi Evropski sud, Maresti protiv Hrvatske, presuda od 25. juna 2009. godine, predstavka broj 55759/07, st. 33–43).
a) U odnosu na član 56. stav (3) ZOP-a – druga rečenica
22. Ustavni sud će prvo ispitati dio osporene odredbe sadržan u drugoj rečenici člana 56. stav (3) ZOP-a koja glasi:
Kada je prekršajni nalog uručen putem pošte, smatrat će se da je dostavljanje izvršeno po isteku pet radnih dana nakon što ga je ovlašteni organ predao na poštu.
23. Ustavni sud će razmotriti da li je član 6. stav 1. Evropske konvencije primjenjiv prema njegovom krivičnom aspektu. Što se tiče prvog od kriterija iz predmeta Engel, Zakon o prekršajima je administrativni instrument kojim se utvrđuje odgovornost za prekršaj. U vezi s drugim kriterijem, odredbe Zakona o prekršajima dozvoljavaju izricanje sankcija u javnosti uopćeno i namijenjene su zaštiti općih interesa društva. Kada je u pitanju treći kriterij, moguća kazna koja je predviđena relevantnim zakonom je lišenje slobode radi naplate novčane kazne. U svjetlu navedenog, Ustavni sud smatra da, s obzirom na prirodu prekršaja i težinu maksimalne moguće sankcije, ovaj predmet potpada pod krivični aspekt.
24. Nadalje, u Odluci broj U 16/21 od 26. maja 2022. godine (dostupna na ) Ustavni sud je utvrdio da dio člana 75. ZOP-a nije u skladu sa članom II/3.e) Ustava BiH i članom 6. stav 1. Evropske konvencije. Relevantni dio odredbe koja je proglašena neustavnom glasi: "Kada je rješenje o prekršaju uručeno putem pošte, smatrat će se da je dostavljanje izvršeno po isteku pet radnih dana od dana kada je rješenje predano na poštu."
25. Kada se relevantni dio osporenih odredbi člana 56. stav (3) ZOP-a uporedi s osporenim odredbama člana 75. ZOP-a, za koje je citiranom odlukom Ustavnog suda utvrđeno da su neustavne, proizlazi da ove odredbe ukazuju na isti problem. Razlika je samo u tome što odredba člana 56. stav (3) ZOP-a propisuje uručenje prekršajnog naloga, dok je odredba člana 75. ZOP-a propisivala uručenje rješenja o prekršaju. U obrazloženju navedene odluke Ustavni sud je naročito uzeo u obzir realnost efektivnog korištenja pravnog lijeka iz člana 94. ZOP-a (povrat u prijašnje stanje), radi osporavanja oborive zakonske pretpostavke o uručenju rješenja o prekršaju, na način koji je bio propisan članom 75. ZOP-a. U vezi s tim, Ustavni sud je naglasio:
Prema mišljenju Ustavnog suda, rok od tri mjeseca koji je propisan u članu 94. ZOP-a okrivljenom ne osigurava djelotvoran pristup sudu ukoliko želi pobijati pretpostavku o uručenju putem pošte iz člana 75. ZOP-a. Postojeći rok od tri mjeseca od donošenja rješenja o prekršaju praktično dovodi u pitanje mogućnost obaranja pretpostavke iz člana 75. ZOP-a. Pravni lijek postaje "nedjelotvoran" ukoliko okrivljeni u roku od tri mjeseca ne "sazna" za rješenje o prekršaju i ne iskoristi pravni lijek, pa su neophodne izmjene na način da se okrivljenom osiguraju garancije pristupa sudu iz člana 6.1. Evropske konvencije. Osporena odredba člana 75. ZOP-a koja propisuje oborivu zakonsku pretpostavku o uručenju rješenja o prekršaju (po isteku pet radnih dana od dana predaje pošti), zbog ograničenja u članu 94. ZOP-a, okrivljenog dovodi u položaj da bude proglašen odgovornim i sankcioniran (novčanom kaznom, uvjetnom osudom, ukorom ili zaštitnim mjerama), iako garancije koje su mu date pravnim lijekom nije uspio aktivirati. Navedeno predstavlja pretjeran teret za okrivljenog u poređenju s javnim interesom koji se želi ostvariti (oduzimanje imovinske koristi, obaveza naknade štete, kazneni bodovi, lišenje slobode radi naplate novčane kazne). Osporena odredba ne uspostavlja pravičnu ravnotežu između zahtjeva općeg interesa zajednice i zahtjeva za zaštitu osnovnih prava pojedinaca. Stoga je narušeno načelo proporcionalnosti. Ovo je zato što je okrivljeni suočen s mjerom zbog rješenja o prekršaju kojeg nije bio svjestan i u situaciji kad je pravni lijek nedjelotvoran. Drugim riječima, oboriva zakonska pretpostavka iz člana 75. ZOP-a praktično postaje neoboriva pretpostavka, što je suprotno suštini i svrsi navedene odredbe (vidi Odluku broj U 16/21, tačka 42).
26. Osim toga, u Odluci broj U 16/21 Ustavni sud je već naglasio da i odredba člana 56. stav (3) ZOP-a, koja je osporena u zahtjevu koji Ustavni sud razmatra u ovoj odluci, ukazuje na postojanje istih problema kao i odredba člana 75. ZOP-a. U tom pravcu Ustavni sud je naveo:
Na kraju, Ustavni sud napominje da nije mogao ispitati relevantne dijelove odredbe člana 56. stav 3. ZOP-a zato što nisu osporene. Međutim, mora se skrenuti pažnja nadležnom zakonodavcu da navedene odredbe pokreću još ozbiljnija pitanja nego odredbe člana 75. ZOP-a koje je Ustavni sud ispitao. Prekršajni nalog iz člana 54. ZOP-a (za razliku od rješenja o prekršaju) donosi se bez zakazivanja usmenog pretresa, tako da je realno moguće da okrivljeni ne zna ni da je učinio prekršaj (vidi, na primjer, osnov za donošenje prekršajnog naloga koji je propisan članom 54. stav 1. alineja 2. ZOP-a). Slijedom toga, prekršajni nalog se može dostaviti, između ostalih propisanih načina, i na način sličan onom koji je propisan osporenom odredbom člana 75. ZOP-a za koju je Ustavni sud utvrdio da je neustavna. Stoga se kod budućih izmjena ZOP-a ne bi smjela zanemariti ni odredba člana 56. stav 3. ZOP-a (vidi U 16/21, tačka 45).
27. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud smatra da je odredba člana 56. stav (3) ZOP-a neustavna iz istih razloga koje je Ustavni sud naveo u Odluci broj U 16/21 u odnosu na neustavnost odredbe člana 75. ZOP-a. Naime, sporni dio člana 56. stav (3) ZOP-a sadrži oborivu zakonsku pretpostavku o uručenju prekršajnog naloga putem pošte: smatrat će se da je dostavljanje izvršeno po isteku pet radnih dana nakon što je ovlašteni organ prekršajni nalog predao na poštu. Međutim, i ovdje se objektivno može smatrati da okrivljeni, posebno u određenim situacijama (vidi, npr. izdavanje prekršajnog naloga iz člana 54. stav (1) alineja 2) ZOP-a – na osnovu podataka dobivenih upotrebom uređaja za nadzor ili mjerenje), neće biti svjestan počinjenja prekršaja koji mu se prekršajnim nalogom stavlja na teret. Svijest o počinjenom prekršaju ima za posljedicu da okrivljeni ili prihvati odgovornost za prekršaj (član 57. ZOP-a) ili da zahtijeva sudsku odluku o prekršajnom nalogu (član 59. ZOP-a). Stoga, prema mišljenju Ustavnog suda, ni ova odredba ZOP-a nije ustavna iz istih razloga koje je Ustavni sud već naveo u Odluci broj U 16/21 (mutatis mutandis, tač. 36–42).
28. Također, zakonsko ograničenje da sud ne može meritorno ispitati prijedlog za povrat u prijašnje stanje ukoliko je podnesen van roka (čl. 93. i 94. ZOP-a), bez obzira na ozbiljnost i potkrijepljenost razloga zbog kojih okrivljeni tvrdi da mu prekršajni nalog nije uručen, dovodi do toga da pravna fikcija iz člana 56. stav 3. ZOP-a više nije "oboriva zakonska pretpostavka", što dalje ima za posljedicu gubitak prava okrivljenog na pristup sudu iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije (vidi, mutatis mutandis, Odluka broj U 16/21, tačka 43). U svemu ostalom Ustavni sud se poziva na razloge koji su detaljno dati u obrazloženju Odluke broj U 16/21 (tač. 29–45).
29. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud smatra da je navedeni dio odredbe člana 56. stav (3) ZOP-a suprotan odredbama člana II/3.e) Ustava BiH, kao i odredbama člana 6. stav 1. Evropske konvencije, u segmentu prava na pristup sudu.
b) U odnosu na član 56. stav (3) ZOP-a – treća rečenica
30. Ostatak osporene odredbe člana 56. stav (3) ZOP-a sadržan je u trećoj rečenici i glasi:
Kada je prekršajni nalog ostavljen na motornom vozilu, datum uručenja je datum kada je ostavljen na motornom vozilu.
31. Za razliku od prethodnog dijela odredbe člana 56. stav (3) ZOP-a, ovaj dio odredbe propisuje kada se smatra dostavljenim prekršajni nalog koji je izdat zbog prekršaja koji se odnosi na nepropisno parkiranje motornog vozila (vidi član 56. stav (2) alineja 3) ZOP-a). U tom slučaju ovlašteno lice izdaje prekršajni nalog i ostavlja ga na "sigurnom i vidljivom mjestu na motornom vozilu", a kao datum uručenja smatra se datum kada je prekršajni nalog ostavljen na motornom vozilu. Ustavni sud smatra da i ovaj dio odredbe sadrži, najmanje, iste probleme kao i dio odredbe istog člana koji je Ustavni sud ispitao u prethodnom dijelu ove odluke i utvrdio da nije u skladu s relevantnim odredbama Ustava BiH i Evropske konvencije. Štaviše, ovaj dio osporene odredbe, za razliku od prethodnog dijela, još nepovoljnije za okrivljenog propisuje datum uručenja prekršajnog naloga. Naime, u ovom slučaju se kao datum uručenja prekršajnog naloga smatra datum kada je on ostavljen prikačen na motornom vozilu. Međutim, ova zakonska pretpostavka o dostavljanju uključuje i daljnju pretpostavku – da će okrivljeni tog istog dana zaista preuzeti prekršajni nalog sa svog motornog vozila, te odlučiti da li će prihvatiti odgovornost za prekršaj (član 57. ZOP-a) ili će zahtijevati da sud donese odluku o prekršaju (član 59. ZOP-a). Međutim, postavlja se opravdano pitanje kako se sa sigurnošću može očekivati da će okrivljeni zaista preuzeti prekršajni nalog na dan kada je zakačen za vozilo (koje se nalazi na javnom mjestu i samim tim izloženo različitim vanjskim utjecajima), te tako postati svjestan prekršaja za koji se tereti, svojih prava, obaveza i eventualnih posljedica. Ako se ne može sa sigurnošću čak ni pretpostaviti da će okrivljeni zaista preuzeti prekršajni nalog za koji se smatra da je na ovakav način uručen, onda se okrivljenom ne mogu osigurati ni garancije da će moći zahtijevati adversarni postupak pred nadležnim sudom ili da će moći koristiti pravni lijek i tražiti povrat u prijašnje stanje (restitutio in integrum) iz čl. 93. i 94. ZOP-a. To dalje znači da uslijed neznanja o počinjenom prekršaju okrivljeni neće moći pobijati ni zakonsku pretpostavku o uručenju prekršajnog naloga iz člana 56. stav (3) ZOP-a, pa će tako "oboriva zakonska pretpostavka" ustvari postati "neoboriva zakonska pretpostavka". Na taj način se stavlja pretjeran teret na okrivljenog i narušava načelo proporcionalnosti između javnog interesa zajednice i zahtjeva za zaštitu prava pojedinaca (vidi U 16/21, tačka 42). Stoga, Ustavni sud smatra da je i ovaj dio osporene odredbe člana 56. stav (3) ZOP-a neustavan, odnosno da nije u saglasnosti s pravom na pristup sudu iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije.
32. S obzirom na sve navedeno, Ustavni sud smatra da osporena odredba člana 56. stav (3) ZOP-a nije u skladu s odredbama člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine, kao ni odredbama člana 6. stav 1. Evropske konvencije, zato što za posljedicu može imati gubitak prava na pristup sudu.
c) U odnosu na član 56. stav (2) alineja 3) i član 94. ZOP-a
33. Ustavni sud će, dalje, ispitati osporeni član 56. stav 2. alineja 3. ZOP-a koji glasi:
[…]
(2) Prekršajni nalog može se uručiti okrivljenom na bilo koji od sljedećih načina:
[…]
3) pričvršćivanjem ili ostavljanjem prekršajnog naloga na sigurnom i vidljivom mjestu na motornom vozilu ako je prekršaj koji je počinjen vezan uz nepropisno parkiranje motornog vozila.
34. Podnosilac zahtjeva smatra da i ova odredba dovodi u pitanje pravo okrivljenog na pristup sudu iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije, pa se u prilog tome poziva uglavnom na razloge iz Odluke Ustavnog suda broj U 16/21.
35. Ustavni sud zapaža da osporena odredba člana 56. stav (2) alineja 3) ZOP-a propisuje način dostavljanja prekršajnog naloga na vozilu koje je nepropisno parkirano. Naime, propisano je da se prekršajni nalog dostavlja ostavljanjem na sigurnom i vidljivom dijelu vozila, kada je vozilo nepropisno parkirano. Dakle, ova odredba ne propisuje ništa u vezi s vremenom kada se prekršajni nalog smatra dostavljenim, već samo način dostavljanja. Ustavni sud zapaža da ovakva odredba o načinu dostavljanja, koja je propisana samo za slučaj nepropisnog parkiranja, ima svoje opravdanje u efikasnosti kontrole zakonitosti parkiranja vozila na javnim mjestima. Ona per se nije problematična, već to naizgled može postati samo kada se dovede u vezu s odredbom člana 56. stav (3) ZOP-a, za koju je Ustavni sud već utvrdio da je neustavna. Stoga, neustavnost odredbe iz člana 56. stav (3) ZOP-a ne povlači za sobom i neustavnost odredbe iz člana 56. stav (2) alineja 3) koja se odnosi samo na način dostavljanja, ali ne i na to kada će se smatrati da je dostavljanje izvršeno.
36. Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud smatra da je odredba člana 56. stav (2) alineja 3) ZOP-a u skladu sa standardima prava na pravično suđenje iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije, zato što per se ne može dovesti u pitanje bilo koju garanciju tog prava, uključujući i pravo na pristup sudu.
37. Dalje, osporena odredba člana 94. ZOP-a glasi:
Svaki prijedlog za povrat u pređašnje stanje mora biti podnesen sudu u roku tri mjeseca od dana kada je prekršajni nalog postao konačan ili izvršan ili od dana donošenja rješenja o prekršaju.
38. Navedenom odredbom propisan je rok od tri mjeseca u kojem se može podnijeti prijedlog za povrat u prijašnje stanje, računajući od dana kada je prekršajni nalog postao konačan ili izvršan ili od dana donošenja rješenja o prekršaju. Podnosilac zahtjeva smatra da je i ova odredba suprotna standardu prava na pristup sudu, za šta kao razlog također navodi stavove Ustavnog suda iz Odluke broj U 16/21.
39. Ustavni sud ukazuje da je u Odluci broj U 16/21 razmatrao navedenu odredbu samo u korelaciji sa članom 75. ZOP-a. U vezi s tim, u odluci je navedeno:
Prema mišljenju Ustavnog suda, rok od tri mjeseca koji je propisan u članu 94. ZOP-a okrivljenom ne osigurava djelotvoran pristup sudu ukoliko želi pobijati pretpostavku o uručenju putem pošte iz člana 75. ZOP-a. Postojeći rok od tri mjeseca od donošenja rješenja o prekršaju praktično dovodi u pitanje mogućnost obaranja pretpostavke iz člana 75. ZOP-a. Pravni lijek postaje "nedjelotvoran" ukoliko okrivljeni u roku od tri mjeseca ne "sazna" za rješenje o prekršaju i ne iskoristi pravni lijek, pa su neophodne izmjene na način da se okrivljenom osiguraju garancije pristupa sudu iz člana 6.1. Evropske konvencije. Osporena odredba člana 75. ZOP-a koja propisuje oborivu zakonsku pretpostavku o uručenju rješenja o prekršaju (po isteku pet radnih dana od dana predaje pošti), zbog ograničenja u članu 94. ZOP-a, okrivljenog dovodi u položaj da bude proglašen odgovornim i sankcioniran (novčanom kaznom, uvjetnom osudom, ukorom ili zaštitnim mjerama), iako garancije koje su mu date pravnim lijekom nije uspio aktivirati… (tačka 42).
40. Bitno je naglasiti da iz navedenog stava Ustavnog suda proizlazi da rok od tri mjeseca, propisan članom 94. ZOP-a, ne osigurava okrivljenom djelotvoran pristup sudu ukoliko okrivljeni želi pobijati zakonsku pretpostavku o uručenju prekršajnog naloga ili rješenja o prekršaju. U vezi s tim, Ustavni sud napominje da računanje roka "od dana kada je prekršajni nalog postao konačan ili izvršan ili od dana donošenja rješenja o prekršaju" ne garantira da bi optuženi imao efikasan pravni lijek da ospori prekršajni nalog ako ga nije primio. Istovremeno, prekomjerna ograničenja pristupa sudu odnose se samo na pretpostavku o datumu uručenja prekršajnog naloga, predviđenu osporenom odredbom člana 56. stav 3. Posebno, takva pretpostavka ne osigurava da optuženi primi prekršajni nalog, a samim tim i da bi uopće znao za njegovo postojanje. Međutim, u tekstu člana 94. Zakona o prekršajima ne postoji ništa što bi optuženom moglo ograničiti pravo na pristup sudu. Stoga, budući da je Odlukom broj U 16/21 utvrđena neustavnost odredbe člana 75, a ovom odlukom neustavnost odredbe člana 56. stav (3) ZOP-a, Ustavni sud smatra da tekst odredbe člana 94. ZOP-a ne dovodi u pitanje bilo koju garanciju prava na pravično suđenje jer rok od tri mjeseca koji je tom odredbom propisan nije ni prekratak niti nerazuman.
41. Prema tome, Ustavni sud smatra da je odredba člana 94. ZOP-a u skladu s pravom na pravično suđenje iz člana II/3.e) Ustava BiH, kao i članom 6. stav 1. Evropske konvencije, zato što per se ne može dovesti u pitanje bilo koju garanciju tog prava, uključujući i pravo na pristup sudu.
42. Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud smatra da su član 56. stav (2) tačka 3. i član 94. ZOP-a u skladu sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije.
VII. Zaključak
43. Ustavni sud smatra da odredba člana 56. stav (3) ZOP-a u dijelu koji glasi: "Kada je prekršajni nalog uručen putem pošte, smatrat će se da je dostavljanje izvršeno po isteku pet radnih dana nakon što ga je ovlašteni organ predao na poštu. Kada je prekršajni nalog ostavljen na motornom vozilu, datum uručenja je datum kada je ostavljen na motornom vozilu" nije u skladu sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije zato što za posljedicu može imati gubitak prava okrivljenog na pristup sudu.
44. Ustavni sud zaključuje da su član 56. stav 2. tačka 3. i član 94. ZOP-a u skladu sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav 1. Evropske konvencije.
45. Na osnovu člana 19. stav (1) tačka d), člana 59. st. (1), (2) i (3) i člana 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.
46. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
Predsjednica
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Valerija Galić, s. r.
- By Bojanprijedor