- Sat Dec 26, 2015 11:10 am
#927
USMENA JAVNA RASPRAVA U UPRAVNOM SPORU
www.epravo.ba
1. Uvod
Upravni spor je bitan pojam upravnog prava jer u osnovi predstavlja kontrolu nad radom upravnih organa ali i zaštitu prava građana naspram države.
Prema Zakonu o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine kao tužena strana u upravnom sporu se pojavljuju institucije Bosne i Hercegovine: ministarstva Bosne i Hercegovine i njihova tijela, javne agencije, javne korporacije, institucije Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine i druge organizacije utvrđene zakonom Bosne i Hercegovine koje vrše javna ovlašćenja, koja su Ustavom Bosne i Hercegovine određena u nadležnost Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: nadležna institucija).
Upravni spor predstavlja oblik neposredne sudske kontrole uprave. Prema ovlaštenjima suda upravni sporovi se dijele na sporove o zaštiti zakonitosti i upravne sporove pune jurisdikcije. Upravni spor je u osnovi spor kontrole zakonitosti rada organa uprave. Spor o zaštiti zakonitosti ima kasacioni karakter, odlučuje se samo o tome da li je akt zakonit ili ne. Kasacija ili poništenje upravnog akta najraširenije je sudsko ovlaštenje. Njome je sud ovlašten s dejstvom ex tunc staviti van snage odluku uprave, ali bez mogućnosti da je izmijeni. Tada sud prepušta upravi da, kada to smatra potrebnim, donese novu odluku u skladu sa sudkom odlukom o poništavanju. Konačno, meritorno rješavanje upravnom sudu daje mogućnost da svojom odlukom odluči u upravnoj stvari, najčešće sudskom odlukom zamjenjujući poništeni upravni akt. Upravni spor se može povesti protiv upravnog akta koji je donijet u drugom stepenu i protiv prvostepenog upravnog akta protiv kojeg nije dozvoljena žalba u upravnom postupku. Spor pune jurisdikcije je spor meritornog karaktera, a sudovi ga sa pravom često izbjegavaju jer vodi kako trostepenosti u odlučivanju tako i ispitivanju cjelishodnosti.
Upravni spor može se pokrenuti i kada se radi o „ćutanju uprave“ (upravnoj šutnji). U slučaju „ćutanja uprave“ postoji fikcija da je donijet upravni akt i pretpostavka da je negativne sadržine (Stevan Lilić Upravno pravo/ Upravno procesno pravo, šesto, izmijenjeno i dopunjeno izdanje, 2012.).
Sud može odlučiti i o zahtjevu tužioca za povraćaj stvari, odnosno za naknadu štete, ako utvrđeno činjenično stanje pruža pouzdan osnov za to. U protivnom će uputiti tužioca da svoj zahtjev ostvaruje u parničnom postupku pred nadležnim sudom. Ako sud na osnovu presude vrati predmet organu na ponovno
rješavanje ovaj ima obavezu da je riješi u skladu sa presudom suda te su predviđene posljedice aktivnog i pasivnog nepostupanja po presudi.
Žalba u upravnom sporu nije dozvoljena.
Vanredna pravna sredstva su: zahtjev za ponavljanje postupka, zahtjev za preispitivanje sudske odluke i zahtjev za zaštitu zakonitosti. Zahtjev za zaštitu zakonitosti propisan je Zakonom o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine, dok taj pravni lijek nije propisan zakonima o upravnim sporovima entiteta i Brčko Distrikta BiH.
Tužba u upravnom sporu, za razliku od žalbe u upravnom postupku, nema suspenzivno dejstvo, no ipak je moguće po zahtjevu tužioca a pod propisanim uslovima odložiti izvršenje. Mogućnost zahtjeva za odlaganje izvršenja predstavlja novost u zakonodavstvu i znatno umanjuje mogućnost nanošenja nenadoknadive štete tuženom.
2. Spor o zakonitosti i spor pune jurisdikcije
Prema Zakonima o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, upravni spor je postavljen kao spor o zakonitosti upravnog akta. Prema ovlaštenjima koja sud u tom sporu ima, razlikujemo spor u kome sud samo ocjenjuje zakonitost upravnog akta i spor u kome sud rješava i samu upravnu stvar (takozvani spor pune jurisdikcije).
Zakon o upravnom postupku Federacije Bosne i Hercegovine, kao Zakon o upravnom postupku Republike Srpske su napravili izvjesne pomake. Sa nekadašnje nejavne ocjene zakonitosti upravnog akta, koji se održava na snazi ili poništava, težište je pomjereno na spor pune jurisdikcije, potpunim rješavanjem spornog upravno-pravnog odnosa, a na podlozi održane rasprave (član 29. stav 2 ZUS RS, član 33. stav 2 ZUS FBiH).
U sporu ocjene zakonitosti upravnog akta sud nije ovlašten da riješi samu upravnu stvar koja je bila predmet upravnog postupka, već samo da ispita da li je ona u upravnom postupku pravilno i zakonito riješena. Sud ocjenjuje da li je osporeni upravni akt zakonit, kako sa formalne tako i sa materijalne strane. Tu ocjenu sud zasniva, po pravilu, na činjeničnom stanju koje je utvrđeno u upravnom postupku. Međutim, i u sporu ocjene zakonitosti upravnog akta sud može, izuzetno, kada su za to ispunjeni uslovi iz člana 34. stav 3. Zakona o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine (ZUS BiH), i sam da utvrđuje činjenično stanje i da svoju odluku zasnuje na tako utvrđenom činjeničnom stanju, ostajući i tada u okviru spora ocjene zakonitosti upravnog akta. Razumije se, sud u takvom slučaju najčešće ima mogućnost da spor riješi i punom jurisdikcijom, jer će, po pravilu, tada biti ispunjeni i potrebni uslovi za to u smislu člana 37. stav 4. ZUS-a BiH.
U sporu ocjene zakonitosti upravnog akta ovlaštenje suda je samo da ocijeni zakonitost upravnog akta, pa samim tim sud nije ovlašten da cijeni njegovu cjelishodnost, tj. da ulazi u diskrecionu ocjenu organa koji je akt donio.
Presuda kojom sud rješava spor ocjene zakonitosti upravnog akta, budući da se njome ne rješava sama upravna stvar, nema neposrednog dejstva na pravnu situaciju stranke, niti se ta situacija može izmijeniti neposredno putem izvršenja takve presude. Ako je tužba uvažena i osporeni upravni akt poništen, pošto ga je sud ocijenio kao nezakonit, nova subjektivna pravna situacija stranke se uspostavlja tek donošenjem upravnog akta u izvršenju te presude, u skladu sa primjedbama i pravnim shvatanjem suda. Ako je presudom tužba odbijena, pošto je sud ocijenio osporeni upravni akt kao zakonit, ni tada se subjektivna pravna situacija stranke ne uspostavlja na osnovu te presude, već izvršavanjem upravnog akta koji je postao pravosnažan.
Spor tzv. pune jurisdikcije je takođe spor o zakonitosti upravnog akta, ali su ovlaštenja suda u ovom sporu znatno šira. Za razliku od spora ocjene zakonitosti, u kome sud samo ocjenjuje da li je osporeni upravni akt zakonit u formalnom i materijalnom smislu, pa ako nađe da je nezakonit, on ga poništava, a u protivnom odbija tužbu kao neosnovanu, u sporu pune jurisdikcije sud rješava i samu upravnu stvar. Tom rješavanju sud može da pristupi samo ako je prethodno ocijenio da je osporeni upravni akt nezakonit i da ga treba poništiti. Pored toga, uslov da sud pristupi rješavanju same upravne stvari je ako bi poništenje pobijanog upravnog akta i ponovno vođenje postupka kod nadležne institucije izazvalo za tužioca štetu koja bi se teško mogla popraviti, ili ako je na osnovu javnih isprava ili drugih dokaza u spisima predmeta očigledno da je činjenično stanje drugačije od onog utvrđenog u upravnom postupku, ili ako je u istom upravnom sporu već jednom poništen upravni akt, a posebno ako nadležna institucija nije u potpunosti postupila po presudi. Sud je u ovim slučajevima obavezan sam utvrditi činjenično stanje i na osnovu tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti upravnu stvar. Ako su navedeni uslovi ispunjeni, sud rješava upravnu stvar koja je bila predmet upravnog postupka, tj. rješava o odnosnom pravu ili obavezi stranke primjenom materijalnog propisa na konkretan slučaj. Sud, pri tom, ima sva ovlaštenja koja ima i upravni organ kada rješava u upravnom postupku. Presuda donesena u ovom sporu ima dva dijela: prvi, kojim se poništava osporeni upravni akt kao nezakonit, i drugi, kojim se rješava o pravu ili obavezi tužioca. Takva presuda u svemu zamjenjuje poništeni upravni akt i neposredno se izvršava – nova subjektivna pravna situacija stranke se, prema tome, uspostavlja na osnovu te presude.
Oblik spora pune jurisdikcije je i rješavanje o zahtjevu tužioca da mu se naknadi šteta prouzrokovana izvršenjem osporenog upravnog akta, odnosno da mu se vrate stvari oduzete prilikom izvršenja osporenog upravnog akta (član 13. i 37. stav 5. ZUS-a BiH). Uslovi da sud o ovakvom zahtjevu tužioca odluči u upravnom sporu su: da je prethodno ocijenio osporeni upravni akt kao nezakonit i poništio ga, te da podaci postupka pružaju pouzdan osnov za rješavanje o zahtjevu. Ako su ti
uslovi ispunjeni, sud će presudom kojom poništava osporeni upravni akt odlučiti i o ovom zahtjevu tužioca i u tom dijelu se presuda neposredno izvršava. U protivnom, ako se radi o složenijem postupku (izvođenje dokaza, vještačenje dokumentacije itd.), sud će odluku donijeti po odredbama Zakona o parničnom postupku (upućivanje na parnicu).
U punoj jurisdikciji sud rješava i u slučaju iz člana 64. ZUS-a BiH. Tom odredbom sud je ovlašten da sam donese upravni akt u izvršenju svoje presude. Naime, kada sud poništi osporeni upravni akt, nadležni organ je dužan da u izvršenju te presude donese drugi akt, u svemu u skladu sa primjedbama i pravnom shvatanju suda (član 63. ZUS-a BiH). Ako on donese novi upravni akt protivno primjedbama i pravnom shvatanju suda, sud će takav akt poništiti i po pravilu sam riješiti upravnu stvar. Takva presuda u svemu zamjenjuje osporeni upravni akt i neposredno se izvršava. U slučaju kada nadležni organ u izvršenju presude, kojom je njegov akt poništen, ne donese nikakav akt u zakonskom roku, sud je u smislu člana 63. ZUS-a BiH, ovlašten da sam donese upravni akt koji je bio dužan da donese nadležni upravni organ. To je, takođe, puna jurisdikcija jer sud rješava samu upravnu stvar, ali tome ne prethodi upravni akt nadležnog organa, pa nema ni spora koji bi sud rješavao presudom.
Evropska unija pridaje izuzetnu važnost upravnom sudovanju, jer se evropsko pravo većim dijelom primjenjuje u upravnom postupku, a što se proteže i na upravno-sudski postupak. Zbog toga se mora imati u vidu sve veća uloga prava i sudske prakse Evropske unije u domaćem zakonodavstvu, što podrazumijeva veću povezanost i usklađenost sa međunarodnim pravom.
Iskustvo Francuske i drugih zemalja u kojima je razvijen upravni spor, pokazuje da je kontrola koju vrši upravno sudstvo mnogo kompletnija i snažnija od one koju vrše redovni sudovi. Očito je da će se pred upravnim sudovanjem postaviti novi zahtjevi radi postizanja evropskih standarda, koji se odnose na rješavanje starih neriješenih predmeta, obavezu suda da u svakom sporu utvrđuje činjenično stanje i da provede usmenu raspravu zbog utvrđivanja činjeničnog stanja, pravo stranke na ulaganje žalbe na presudu upravnog suda zbog čega nastaje potreba za višestepenovanim upravnim sudovanjem kao što je to već slučaj u Hrvatskoj.
Novi Zakon o upravnim sporovima Srbije iz 2009. godine, kao i Zakon o upravnim sporovima Hrvatske iz 2010. godine, je izmijenio dugogodišnji koncept upravnog spora. Iz odredaba navedenih zakona jasno proizlazi da Upravni sud ima pravo i dužnost samostalno izvesti i ocijeniti dokaze, drugim riječima samostalno utvrditi činjenično stanje te sam riješiti stvar. U tom smislu Upravni sud ima pravo i dužnost održati usmenu i kontradiktornu javnu raspravu te da je održavanje usmene rasprave obavezno osim u tačno zakonom propisanim slučajevima. Uvedeno je načelo da sud u upravnom sporu odlučuje na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi.
3. Osnovna načela
Načela Zakona o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine su:
1. Načelo zakonitosti – sud rješava na osnovu zakona, ovo načelo se prepliće sa načelom dispozicije stranaka
2. Načelo zaštite prava stranaka pred sudom u vezi sa njihovom procesnom
ravnopravnošću/neravnopravnošću a ogleda se u - dostavljanju tužbe na odgovor tuženoj strani i zainteresovanim licima, omogućavanju strankama da učestvuju na raspravi, dostavljanju sudske odluke, dostupnosti korišćenja pravnih lijekova
3. Načelo dispozicije stranaka
4. Načelo oslanjanja na činjenično stanje iz upravnog postupka
5. Načelo zbornog suđenja (izuzetak upravni spor protiv rješenja o stavljanju stranca pod nadzor)
6. Načelo odlučivanja u nejavnoj sjednici
8. Načelo primjene ZPP
9. Načelo o upotrebi jezika
10. Načelo o troškovima postupka
Ova načela su sadržana i u zakonima o upravnom postupku entiteta i BD Bosne i Hercegovine. Jedino je razlika u načelu zbornosti suđenja.
Prema članu 6. Zakona o upravnim sporovima Federacije Bosne i Hercegovine („Službene novine FBiH“, broj: 9/05 od 16. februara 2005. godine, a primjenjuje se od 26. marta 2005. godine) u upravnim sporovima sudi sudija pojedinac. Izuzetno, u složenim predmetima upravnog spora sudi se u vijeću od trojice sudija, o čemu odlučuje predsjednik vijeća za upravne sporove.
Takođe, prema članu 6. Zakona o upravnim sporovima Republike Srpske („Službeni glasnik RS“, broj: 109/05 i 63/11) u upravnim sporovima sudi sudija pojedinac, a izuzetno, u sl oženi m pr edmet i ma za koje su razlozi pogrešno i nepotpuno utvrđeno činjenično stanje i/ili pogrešna primjena materijalnog prava, koji su od uticaja na pravično rješavanje upravne stvari, sudi vijeće od troje sudija.
Prema članu 5. stav 2. Zakona o upravnim sporovima Brčko Distrikata BiH(„Službeni glasnik BD BiH“, broj: 4/00 i 1/01), upravne sporove rješava sudija posjedinac.
Novi Zakon o upravnim sporovima Hrvatske („Narodne novine“ broj: 20/10 od 12.2.2010. godine i 143/12), koji je stupio na snagu 1.1.2012. godine, je u skladu sa članom 6. Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama uveo i nova načela: načelo prava na pravično suđenje i donošenje odluke u razumnom roku, načelo izjašnjavanja stranke, načelo usmene rasprave, načelo samostalnosti, načelo učinkovitosti i načelo pomoći neukoj tranci. Navedena načela nisu uvedena samo stoga što su u skladu sa zahtjevima za
usklađivanjem sa pravnom stečevinom Evropske unije, već će ona obezbijediti veću zaštitu prava građana, veći kvalitet sudovanja i veću procesnu disciplinu. Ovaj način će omogućiti svim učesnicima u postupku djelotvorniju pravnu zaštitu.
Prema načelu prava na pravično suđenje i donošenje odluke u razumnom roku o pravima, obavezama i pravnim interesima povrijeđenim pojedinačnom odlukom ili drugim postupanjem upravnog organa sud odlučuje na osnovu zakona u razumnom roku.
Prema načelu izjašnjavanja stranaka prije donošenja presude sud će svakoj stranci dati mogućnost da se izjasni o zahtjevima i navodima drugih stranaka te svim činjeničnim i pravnim pitanjima koja su predmet spora. Sud je ovlašten odlučiti o zahtjevu o kome se protivnoj stranci nije dala mogućnost da se izjasni, samo u slučajevima propisanim ovim Zakonom.
Prema odredbama o usmenoj raspravi sud odlučuje o tužbenom zahtjevu na osnovu usmene, neposredne i javne rasprave. Sud može riješiti upravnu stvar bez održavanja usmene rasprave samo u slučajevima propisanim ovim Zakonom. Iz navedenog proizlazi da je održavanje usmene rasprave u stvari pravilo, a izuzeci kada se usmena rasprava ne treba održati propisani su samim zakonom.
Prema načelu samostalnosti sud samostalno utvrđuje činjenice i izvodi dokaze kada to smatra potrebnim. Sud samostalno odlučuje o tužbenom zahtjevu u granicama zahtjeva iz tužbe.
Prema načelu učinkovitosti sud je dužan provesti postupak brzo i bez odugovlačenja uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova te onemogućiti zloupotrebu prava koja pripadaju strankama i učesnicima u postupku.
Načelo pomoći neukoj stranci predviđa da je sud dužan voditi računa da neznanje i neukost stranke i drugih lica koja učestvuju u sporu ne bude na štetu prava koja im po zakonu pripadaju.
Navedenim rješenjima za vođenje upravnosudskog postupka, a posebno rješenjima vezanim za vođenje usmene i javne rasprave Republika Hrvatska je u potpunosti uskladila upravnosudski postupak s pravnom stečevinom Evropske unije i konvencijskim pravom. Iz odredaba novog Zakona o upravnom postupku Hrvatske jasno proizilazi da upravni sud ima pravo i dužnost samostalno izvesti i ocijeniti dokaze, drugim riječima samostalno utvrditi činjenično stanje te sam riješiti stvar. Isto tako upravni sud ima pravo i dužnost održati usmenu kontradiktornu javnu raspravu te je održavanje javne rasprave obavezno osim u četiri tačno zakonom propisana slučaja.
I novim Zakonom o upravnim sporovima Srbije („Službeni glasnik RS“, broj: 111/2009, stupio na snagu 30.12.2009.) uvedeno je načelo pravičnosti koje je
u osnovi usaglašavanje sa odredbama Ustava republike Srbije o pravu na pravično suđenje a i blisko je načelima koja Evropska unija postavlja u materiji upravnog prava. Povezano sa ovim je i pitanje utvrđivanja činjeničnog stanja. Ovom institutu je posvećena posebna glava zakona i to ukazuje na njegov značaj. Najveća promjena u odnosu na prethodni zakon iz 1996. godine je da sud rješava ne na osnovu činjeničnog stanja utvrđenog u upravnom postupku već na osnovu činjenica utvrđenih na održanoj usmenoj i javnoj raspravi. Rasprava više nije nejavna, već usmena i javna. Za razliku od starog zakona u kome je odlučivanje u nejavnoj sjednici - bilo pravilo, a po potrebi, sud je mogao da održi usmenu raspravu. Pitanje troškova je takođe bolje riješeno kako u odnosu na stari zakon tako i na mnoge važeće. Propisano je da o troškovima odlučuje sud dok su ranije odredbe navodile da svaka stranka snosi svoje troškove.
Slijedom iznijetog, prihvatajući novo rješenje da sud u postupanju obezbijedi potpunu sudsku zaštitu tužioca ili pak trećih lica u upravnom sporu, potvrđeni su i odgovarajući međunarodnopravni standardi iz Preporuke Komiteta Savjeta Evrope o privremenoj sudskoj zaštiti u upravnom postupku i Konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda.
Propisivanjem pravila da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, a zasnovano na činjenicama utvrđenim na usmenoj, javnoj raspravi, doprinosi se zaštiti građana. Upravni spor se približava određenim evropskim standardima a samim tim se doprinosi poboljšanju i ostvarivanju ljudskih prava.
U pogledu nastanka i uobličavanja upravnog prava Evropske unije upravna praksa Evropskog suda pravde je veoma značajna. Sud je nadležan da rješava sporove kada se na određenu stvar ima primijeniti pravo Evropske unije ali ne bi trebalo zanemariti njegovu ulogu u stvaranju vrijednosnih principa, te ujednačavanju prava zemalja članica.
4. Usmena rasprava
U pogledu usmene rasprave u upravnom sporu, poznato je da je još državna zajednica Srbija i Crna Gora u Zakonu o ratifikaciji pomenute Evropske konvencije (2003. godine, njegov član 3. tačka 3.) stavila sljedeću rezervu: „Pravo na javnu raspravu predviđeno članom 6. stav 1. Konvencije neće uticati na primjenu načela da u upravnim sporovima sudovi u Srbiji po pravilu ne održavaju javne rasprave..“. Tako je i sa stavljenom rezervom u odnosu na nejavnu sjednicu u upravnom sporu, odnosno javnu raspravu u hrvatskom upravno-sudskom postupku (član 34. ZUS)- v. Đerda, „Upravni spor u Republici Hrvatskoj: sadašnje stanje i pravci reforme“, „Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci“. Međutim, kao što je naprijed navedeno, i Srbija i Hrvatska su kasnije donijele nove Zakone o upravnim sporovima kojima su to pitanje regulisale bitno drugačije.
Bosna i Hercegovina se, takođe, suočava sa problemima vezanim za vođenje upravnog spora na način regulisan sadašnjim Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik BiH“, broj: 19/02, 88/07, 83/08 i 74/10), te problemom upravnog suda kao suda pune jurisdikcije posebno u kontekstu člana 6. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda koja se u Bosni i Hercegovini direktno primjenjuje na osnovu člana II 2 Ustava Bosne i Hercegovine (Aneks IV Opšteg mirovnog sporazuma za Bosnu i Hercegovinu parafiran 21.11.1995. godine u Dejtonu i potpisan 14.12.1995. godine u Parizu, kada je i stupio na snagu) i ima prioritet nad svim drugim zakonima, a to znači i nad Zakonima o upravnim sporovima u Bosni i Hercegovini, jer njene odredbe imaju pravnu snagu ustavnih odredaba.
Naime odredbom člana 6. stava 1. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda propisano je da radi utvrđivanja svojih prava i obaveza građanske naravi ili u slučaju podizanja optužnice za krivično djelo protiv njega svako ima pravo da zakonom ustanovljeni, nezavisni i nepristrasni sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj. Gotovo identična odredba koja je propisana članom 6. Evropske konvencije je i u Povelji o osnovnim pravima Evropske unije prema odredbi člana 47. stav 1. i 2. Povelje o osnovnim pravima Evropske unije, Strasbourg, 12. decembra 2007. godine. Prema navedenoj odredbi svako čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije, povrijeđeni, ima pravo na djelotvorno pravno sredstvo pred sudom u skladu sa uslovima utvrđenim ovim članom. Svako ima pravo da zakonom ustanovljeni nezavisni i nepristrasni sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj. Svako ima mogućnost da ga se savjetuje, brani i zastupa. Iz navedenog jasno proizilazi da za lice o čijem se pravu ili obavezi odlučuje postoje četiri procesne garancije, odnosno prava, a jedno od tih procesnih prava je i pravo da postupak pred sudom u pravilu bude javan i da odluka obavezno bude javno objavljena.
Prema praksi Evropske komisije za ljudska prava i Evropskog suda za ljudska prava, kao i ustavnih sudova, dvije su pretpostavke da bi se sud koji rješava upravni spor mogao smatrati sudom pune jurisdikcije:
- prvo, da sud u upravnom sporu ima pravo i dužnost samostalno izvesti i ocijeniti dokaze, tj. samostalno utvrditi činjenično stanje kad god stranka
pobija pravilnost i potpunost njegova utvrđenja u upravnom postupku;
- drugo, da sud u upravnom sporu ima pravo i dužnost održati usmenu i kontradiktornu raspravu kad god rješava tužbu protiv upravnog akta kojim je
odlučeno o nekom građanskom pravu ili obavezi.
Polazeći od ovih načelnih postavki može se zaključiti da će u Bosni i Hercegovini trebati preispitati materijalno pravo koje se odnosi na upravne stvari građansko-pravne naravi i kojima se odlučuje upravnim aktom, te upravno-sudski postupak ocjene zakonitosti konačnih upravnih akata iz te materije uskladiti sa kriterijima člana 6 Konvencije. To je vrlo složen posao. Prethodno će trebati raspraviti što se smatra odlučivanjem u građanskim pravima i obavezama (civil
rigts and obligations) upravnim aktom, i kako u procesnom smislu osigurati sudsku kontrolu zakonitosti takvih upravnih akata na način koji će udovoljiti kriterijima iz člana 6. stav 1 Konvencije. Kontrolu zakonitosti upravnih akata za neke upravne stvari građansko-pravne naravi trebat će osigurati i izvan upravnog spora ako je to primjerenije s obzirom na njihovu upravnu prirodu (član 10. stav 1 ZUS-a).
U praksi Evropskog suda široko se shvaća pojam odlučivanja u građanskim pravima i obavezama, jer se odnosi na mnoga pitanja građanskog prava u smislu ustaljenog kontinentalno-evropskog shvatanja.
Ustavni sud Bosne i Hercegovine, npr. utvrđuje da se upravni spor o ostvarivanju prava iz penzijskog osiguranja smatra sporom o „građanskim pravima i obavezama“ u smislu čl. 6. Konvencije (Odluka tog suda, br. U-5/00 od 29.09.2000. godine), kao i rješavanje zahtjeva za povrat stana izbjeglicama i raseljenim licima (Odluka toga suda, br. U-15/00 od 15.12.2000. godine).
Ustavni sud Republike Hrvatske odlučio je da rješavanje u upravnom postupku o eksproprijaciji, uključujući i odlučivanje o naknadi za eksproprisanu nepokretnost, spada u odlučivanje o „građanskim pravima i obavezama“ u smislu čl. 6. Konvencije (Odluka tog suda, br. U-1-745/1999 od 08.09.2000. godine, objavljena u „Narodnim novinama“ br. 112/2000).
Prema sada važećem Zakonu o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine sud prema slobodnoj procjeni odlučuje hoće li ili ne održati javnu usmenu raspravu, a u praksi se javne usmene rasprave uopšte ne održavaju. U članu 29. stav 1. navedenog zakona izraženo je pravilo da sud u upravnim sporovima rješava u nejavnoj sjednici. Dakle, sudski postupak je zasnovan na načelu pismenosti i neposrednosti, što znači da se spor rješava bez prisustva i neposrednog učešća stranaka – na osnovu spisa predmeta. Načelo pismenosti i neposrednosti je u osnovnoj koncepciji upravnog spora kao spora o zakonitosti upravnog akta u kome sud rješava, po pravilu na podlozi činjenica utvrđenih u upravnom postupku. Sud dakle, u upravnom sporu, po pravilu, ne utvrđuje sam činjenično stanje, pa samim tim nije neophodan kontradiktorni postupak na usmenoj raspravi. Izuzetno, sud može u upravnom sporu i sam da utvrđuje činjenično stanje i u tom cilju može da održi i usmenu raspravu (član 34. stav 3. i 4.). Od pravila izraženog u stavu 1. da sud rješava u nejavnoj sjednici, odredba stava 2. ZUS-a BiH predviđa izuzetak kada sud može riješiti da se održi usmena rasprava. To će biti zbog složenosti pravne stvari, ili ako inače nađe da je to potrebno radi boljeg razjašnjenja stanja stvari, sud može riješiti da se održi usmena rasprava (u daljem tekstu: rasprava). Iz istih razloga i stranka može predložiti (u tužbi ili blagovremenom odgovoru na tužbu) da se održi rasprava.
Identični uslovi po pitanju odluke suda da se održi usmena rasprava sadržani su i u odredbama člana 25. stav 2. Zakona o upravnim sporovima Republike Srpske („Službeni glasnik RS“, broj: 109/05 i 63/11).
Zakonom o upravnim sporovima Federacije Bosne i Hercegovine („Službene novine FBiH“, br. 9/05) ovo pitanje je riješeno na drugačiji način. Naime, i prema članu 28. stav 1. Zakonom o upravnim sporovima Federacije Bosne i Hercegovine sud rješava nejavno, po sudiji pojedincu ili u sjednici. Međutim, prema stavu 2. navedenog člana stranka može zatražiti da prisustvuje nejavnom rješavanju ili da se u predmetu održi javna rasprava i u tom slučaju sud je dužan obavijestiti stranke i zainteresovana lica, ako ih ima, o datumu nejavnog rješavanja i njihovom pravu da tom rješavanju prisustvuju, odnosno, dužan je održati usmenu raspravu javno. Dakle, doslovnim tumačenjem navedenih odredbi sud nije ovlašćen da po slobodnoj volji odlučuje hoće li ili ne održati javnu usmenu raspravu kada to stranke zatraže već je na traženje stranaka dužan da održi usmenu raspravu javno ili da obavijesti stranku i zainteresovano lice o datumu nejavnog rješavanja. Zahtjev za prisustvovanje nejavnom rješavanju ili da se u predmetu održi javna rasprava mora biti sadržan u tužbi ili u odgovoru na tužbu.
Smatram da je ovakav način regulisanja obaveze održavanja javne rasprave ili obaveze pozivanja radi prisustvovanja nejavnom rješavanju upravnog spora u Federaciji Bosne i Hercegovine pokušaj da se riješi problem upravnog suda kao suda pune jurisdikcije, posebno u kontekstu člana 6. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, ali se u tom smislu u praksi nije daleko odmaklo.
Nedostaci navedenih zakonskih odredbi ogledaju se u tome da zakonom nije propisano kada sud mora a kada ne mora zakazati raspravu na zahtjev stranke. Tako se u praksi dešava da sud, na zahtjev stranke, zakazuje javnu usmenu raspravu i kada je nesporno utvrđeno činjenično stanje, ali tužilac smatra da je pogrešno primijenjen materijalni propis. Pojam „zahtjeva“ trebalo bi tumačiti tako da zahtjev za zakazivanje usmene rasprave treba da bude argumentovan. To znači da stranka mora da učini vjerovatnim kako bi izvođenje određenog dokaza na usmenoj raspravi moglo da dovede do drugačije odluke. Zahtjev, dakle, mora da bude kvalifikovan, ne paušalan.
I prema odredbama člana 27. Zakona o upravnim sporovima Brčko Distrikta BiH („Službeni glasnik BD BiH“, broj: 4/00 i 1/01) o upravnim sporovima sud rješava bez prisustva stranaka i javnosti. Zbog složenosti sporne stvari, ili ako inače nađe da je to potrebno radi boljeg razjašnjenja stvari, sud može riješiti da se održi usmena rasprava. Iz ovih razloga i stranke mogu predložiti da se održi rasprava. Međutim, sud je uvijek obavezan održati glavnu raspravu ako se tužbom traži povraćaj stvari ili naknada štete.
Stavom 3. člana 34. Zakona o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine propisan je izuzetak od pravila izraženog u stavu 1. da sud rješava spor, po pravilu, na bazi činjenica koje su utvrđene u upravnom postupku. Prema ovoj odredbi, sud je ovlašten da, pod uslovima koje ona predviđa, sam utvrdi potrebno činjenično
stanje i na podlozi tako utvrđenog činjeničnog stanja donese presudu, odnosno rješenje. Pretpostavka za korišćenje ovlaštenja iz stava 3. je da se radi o upravnom aktu koji bi se, zbog nedostataka navedenih u stavu 2., morao poništiti. To je slučaj ako sud nađe da se spor ne može raspraviti na osnovu činjenica utvrđenih u upravnom postupku zbog toga što u pogledu utvrđenih činjenica postoji protivrječnost u spisima, što su one u bitnim tačkama nepotpuno utvrđene, što je iz utvrđenih činjenica izveden nepravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja, ili nađe da se u upravnom postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja bi bila od uticaja na rješenje stvari. U tom slučaju sud će pobijani konačni upravni akt, a po potrebi i prvostepeni, poništiti presudom i vratiti na ponovno rješavanje. Za razliku od ovlaštenja iz stava 2, koje ujedno predstavljaju i obavezu suda da poništi upravni akt, ovlaštenje iz stava 3. sud može da koristi prema svojoj ocjeni. Odredba stava 3. omogućuje sudu aktivnu ulogu sa očiglednim motivom da se upravni spor učini efikasnijim, da se izbjegnu odugovlačenja i vođenje upravnog spora i po više puta u istoj upravnoj stvari, da se zaštiti interes stranke ali i javni interes jer su dugi sporovi skupi i za stranku i za društvenu zajednicu. Naime, ovim stavom se propisuje da ako bi poništenje pobijanog upravnog akta po stavu 2. ovog člana i ponovno vođenje postupka kod nadležne institucije izazvalo za tužioca štetu koja bi se teško mogla popraviti, ili ako je na osnovu javnih isprava ili drugih dokaza u spisima predmeta očigledno da je činjenično stanje drugačije od onog utvrđenog u upravnom postupku, ili ako je u istom upravnom sporu već jednom poništen upravni akt, a posebno ako nadležna institucija nije u potpunosti postupila po presudi, sud je u ovim slučajevima obavezan sam utvrditi činjenično stanje i na osnovu tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti upravnu stvar presudom, odnosno rješenjem. Prema stavu 4. navedenog člana, u slučaju iz stava 3. navedenog člana sud utvrđuje činjenično stanje, po pravilu, na raspravi ili preko jednog člana sudskog vijeća, ili preko drugog suda ili preko drugog organa. Ako sud činjenično stanje utvrđuje preko drugog suda ili preko drugog organa, taj sud, odnosno organ obavezni su postupiti po zahtjevu suda u roku koji sud odredi. U praksi, međutim, sudovi ne koriste dovoljno mogućnosti koje im pruža odredba stava 3.
Ovlašćujući sud da sam utvrdi činjenično stanje, Zakon ga ujedno ograničava, jer određuje u kojim slučajevima on to može učiniti. Sud, prema odredbi stava 3. može sam da utvrdi činjenično stanje i na osnovu tako utvrđenog činjeničnog stanja da riješi spor, ako nađe: a) da bi poništenje osporenog upravnog akta po stavu 2. i ponovno vođenje postupka kod nadležnog organa izazvalo za tužioca štetu koja bi se teško mogla popraviti; b) da je na osnovu javnih isprava ili drugih dokaza u spisima predmeta očevidno da je činjenično stanje drugačije od onog utvrđenog u upravnom postupku, i c) da je u istom sporu već jednom poništen upravni akt, a nadležni organ nije u potpunosti postupio po presudi.
Navedeni uslovi su striktno određeni i mimo njih sud nije ovlašten, u sporu ocjene zakonitosti upravnog akta, da utvrđuje činjenično stanje.
Uslov pod b) smatram da treba tumačiti u smislu nastojanja sudske prakse da se i nove činjenice, odnosno novi dokazi, uzimaju u obzir pri rješavanju upravnog spora. Takav stav je zauzet i u presudi apelacionog vijeća Suda Bosne i Hercegovine, broj: S1 3 U 010204 13 Uvp od 23.04.2013. godine: „Tužitelj je u tužbi, odnosno dopuni tužbe, u konkretnom slučaju mogao iznositi nove činjenice i predlagati nove dokaze, s obzirom da novi dokazi u konkretnom slučaju nesumnjivo ukazuju da je činjenično stanje očigledno drugačije od onog koje je utvrđeno u upravnom postupku, a pri tom tužilac je pružio dokaze da ih bez svoje krivice nije mogao iznijeti, odnosno predložiti do završetka upravnog postupka“. Ovo pitanje je bilo razmatrano i na XXV zajedničkoj sjednici Saveznog suda sa vrhovnim sudovima republika i pokrajina i Vrhovnim vojnim sudom, održanoj 28.06.1984. godine, pa je zauzet sljedeći načelni stav: „Nove činjenice i novi dokazi mogu izuzetno biti od uticaja u upravnom sporu ako nesumnjivo ukazuju da je činjenično stanje očigledno drukčije od onog utvrđenog u upravnom postupku“.
Luci:
Ovakvi stavovi izraženi su i u dvjema presudama Okružnog suda u Banjoj
„Kada tužilac u upravnom sporu iznosi navode kojima, u bitnom, želi
ukazati na nove činjenice, pri čemu te navode ne potkrepljuje pravno relevantnim dokazom, takvi navodi ne mogu biti prihvaćeni jer se na osnovu njih ne može
utvrditi da nesumnjivo ukazuju da je činjenično stanje očigledno drugačije od onog
koje je utvrđeno u upravnom postupku, niti je tužilac pružio dokaze da te svoje navode (i za njih odgovarajuće dokaze) nije mogao bez svoje krivice iznijeti, odnosno predložiti do završetka upravnog postupka (Presuda Okružnog suda u Banjoj Luci, broj: 11 0 U 008038 11 U, od 16.07.2012. godine).
„Ako tužilac tej uz tužbu dostavi dokaze oni, da bi bili prihvaćeni od strane suda u upravnom sporu, svojom sadržinom moraju biti takvi da nesumnjivo
ukazuju na to da je činjenično stanje očigledno drugačije od onog koje je utvrđeno
u upravnom postupku, pri čemu tužilac sudu mora pružiti i dokaze da tu dokumentaciju bez svoje krivice nije mogao iznijeti, odnosno predložiti tuženom do
završetka ranije vođenog upravnog postupka, ali i ako tužilac pruži sudu takve
dokaze oni ne bi bili dopušteni ukoliko je proteklo više od pet godina od dostavljanja tužiocu ranijeg rješenja tuženog kojim je bio okončan postupak u predmetnoj upravnoj stvari“(Presuda Okružnog suda u Banjoj Luci, broj: 11 0 U 008388 11 U, od 16.07.2012. godine).
Uslov pod c) je u skladu i sa obavezom suda utvrđenom u članu 63. ZUS-a BiH. Prema ovoj odredbi, kada tuženi organ, donoseći novi upravni akt u izvršenju presude suda kojom je raniji upravni akt poništen, postupi protivno pravnom shvatanju suda, ili protivno primjedbama suda u pogledu postupka, pa tužilac podnese novu tužbu, sud će poništiti osporeni upravni akt i sam riješiti stvar presudom. Takva presuda u svemu zamjenjuje konačni upravni akt nadležne institucije. Uslov pod c) upravo omogućuje sudu da postupa po članu 63. ZUS-a jer se bez utvrđivanja činjeničnog stanja od strane suda odnosno bez izvođenja pojedinih dokaza, obaveza iz tog propisa najčešće ne bi mogla izvršiti.
Presudom koju sud donosi u smislu stava 3. člana 34. ZUS-a BiH spor se rješava meritorno na jedan od načina predviđenih u članu 37. ZUS-a BiH. To znači da će sud, zavisno od utvrđenog činjeničnog stanja, riješiti i sporno pravno pitanje, pa će ili odbiti tužbu ako nađe da je neosnovana, ili će tužbu uvažiti i poništiti osporeno rješenje, ako nađe, na osnovu sada pravilno utvrđenog činjeničnog stanja, da materijalni propis nije pravilno primijenjen. U ovom drugom slučaju bi bilo normalno da sud riješi i sam sporni pravni odnos, dakle da donese presudu po članu
37. stav 3. ZUS-a. To međutim zavisi od ocjene suda, jer on takvu presudu i po stavu 3. člana 37. može da donese samo ako podaci postupka pružaju pouzdan
osnov za to. Sasvim je moguće da u pojedinim upravnim stvarima (porezi,
penzijsko osiguranje i sl.) i pored utvrđenih bitnih činjenica i raspravljenih spornih pravnih pitanja, za samo utvrđivanje prava ili obaveza stranke treba obaviti niz
komplikovanih računskih operacija, pa je u takvim slučajevima logično da se to
prepusti organu koji ima i odgovarajuću stručnu službu.
Stavom 4. člana 34. određeno je na koji način sud utvrđuje činjenično stanje kada postupa po stavu 3. člana 34. ZUS-a:
sud može u tom cilju održati usmenu raspravu i na njoj izvesti određene dokaze; u
tom slučaju sud postupa u svemu po odredbama člana 30. do 33. ZUS-a BiH koje regulišu usmenu raspravu;
ako nije potrebno održati usmenu raspravu, sud može činjenično stanje utvrditi preko: a) jednog člana vijeća koga odredi vijeće ili predsjednik vijeća; b) drugog suda; c) drugog organa, ako nađe da je to pogodnije, zavisno od konkretnog
slučaja; to samo ne bi mogao biti organ koji je u datoj upravnoj stvari rješavao.
Svakako da se na raspravu poziva tužilac, tuženi organ i zainteresovano lice, ako ga ima (član 14., 15., 16. i 17. ZUS-a BiH).
Odluku o održavanju usmene rasprave donosi nadležno vijeće. To je vijeće koje u konkretnom slučaju rješava po tužbi ili po pravnom sredstvu, budući da se odluka o održavanju rasprave može donijeti i u fazi rješavanja po pravnom sredstvu. Odluka o održavanju usmene rasprave donosi se u nejavnoj sjednici, pošto se već prethodno, od strane sudije izvjestioca, upozna sa činjeničnom i pravnom problematikom sporne stvari u onoj mjeri u kojoj je to potrebno da bi se moglo ocijeniti da li stoje razlozi za održavanje usmene rasprave. Pošto je to odluka vijeća, ona se mora unijeti u zapisnik koji potpisuju svi članovi vijeća; moguće je takvu odluku donijeti i u vidu zabilješke na spisima, koju takođe potpisuju svi članovi vijeća. Posle toga, sve dalje radnje potrebne za održavanje rasprave, preduzima predsjednik vijeća; on određuje dan i čas održavanja rasprave, vodeći računa da strankama ostavi dovoljno vremena za pripremu, poziva stranke na raspravu, poziva eventualne druge učesnike, kao što su svjedoci, vještaci i sl.
I o odlaganju rasprave odlučuje vijeće. Do odlaganja rasprave, kada je ona već zakazana, može doći prije početka rasprave ili u toku rasprave, ali uvijek samo
iz važnih razloga. Vijeće ocjenjuje, prema okolnostima slučaja, da li takvi razlozi stoje. Izostanak stranke sa rasprave, na primjer, nije razlog za odlaganje rasprave (član 32. stav 1.); međutim, zavisno od konkretnog slučaja, vijeće može ocijeniti i to kao važan razlog u smislu stava 2. i odložiti raspravu zbog izostanka stranke. Član 32. uređuje pitanje izostanka stranke sa rasprave ne dajući mu onaj značaj i ne vezujući za taj izostanak one posljedice koje ima u parničnom postupku. Ako, dakle, stranka koja je uredno pozvana na raspravu, ne dođe, njen izostanak ne zadržava rad suda. On može raspravu održati i bez prisustva stranke koja je izostala, s tim što će se njeni podnesci na raspravi pročitati. Posebno je značajno što se zbog izostanka stranaka sa rasprave ne može uzeti da su one od svojih zahtjeva odustale. Na taj način, za izostanak stranaka sa rasprave ne vezuju se praktično nikakve posljedice. O odlaganju rasprave, kao ni o održavanju rasprave, vijeće ne donosi posebnu formalnu odluku koju bi stranke mogle pobijati pravnim sredstvom, ali se ona upisuje u zapisnik.
Raspravom rukovodi predsjednik vijeća, a ostali članovi vijeća, pogotovu sudija izvjestilac, imaju na raspravi aktivnu ulogu – oni mogu postavljati pitanja pri saslušavanju stranaka, izvođenju dokaza i sl. O samom rukovođenju raspravom ZUS ne sadrži posebne odredbe, pa se u tom pogledu shodno primjenjuju odredbe parničnog postupka (član 60a. ZUS-a). Tako predsjednik vijeća otvara raspravu i objavljuje predmet raspravljanja, utvrđuje da li su došla sva pozvana lica, daje riječ najpre članu vijeća koji je izvjestilac u predmetu, daje riječ strankama, postavlja pitanja potrebna za razjašnjenje stvari, usmjerava tok rasprave, održava red na raspravi, diktira glasno zapisnik o raspravi, zaključuje raspravu i objavljuje odluku vijeća.
Izvjestilac izlaže činjenično i pravno stanje i suštinu spora, tj. bitna sporna pitanja bilo činjenične bilo pravne prirode, ne dajući o tome svoje mišljenje. Njegovo izlaganje ima za cilj da se svi učesnici rasprave upoznaju sa predmetom i suštinom spora koji treba raspraviti.
Poslije izlaganja izvjestioca, predsjednik vijeća daje riječ najprije tužiocu da obrazloži tužbu; to obrazlaganje ne treba da bude kompleksno, budući da u spisima već postoji tužba koja je obrazložena, već usmjereno na bitna sporna pitanja i na iznošenje argumentacije u prilog shvatanja tužioca. Potom predsjednik vijeća daje riječ zastupniku tužene strane i zainteresovanim licima, ako ih ima, da obrazlože svoja gledišta. U toku tih izlaganja predsjednik i članovi vijeća mogu i treba da postavljaju pitanja kojima će se tok rasprave usmjeravati na razjašnjenje onih bitnih spornih činjenica ili pravnih pitanja zbog kojih se rasprava i održava.
Takav tok usmene rasprave odgovara svrsi rasprave kada se ona održava
„radi boljeg razjašnjenja stanja stvari“ (član 29. stav 2. ZUS-a). Međutim, kada na raspravi treba utvrđivati činjenično stanje (član 34. stav 3. ZUS-a), pored procesnih radnji predviđenih u članu 33., sud bi, ukoliko izvodi i određene dokaze kao što je
saslušanje stranke, svjedoka, vještaka i sl., morao postupiti shodno odgovarajućim odredbama Zakona o parničnom postupku (član 60a. ZUS-a).
U upravnom sporu sud ispituje zakonitost osporenog upravnog akta sa stanovišta pravilnosti primjene materijalnih propisa (član 11. stav 1. tačka 1. ZUS- a)) i sa stanovišta pravilne primjene formalnih propisa. Primjena formalnih propisa odnosi se na nadležnost organa, postupak koji je prethodio donošenju upravnog akta i naročito na utvrđivanje činjeničnog stanja (član 11. stav 1. tačka 2. i 3. ZUS- a). Bez ovlaštenja suda da u upravnom sporu cijeni i formalnu stranu upravnog akta, a posebno utvrđeno činjenično stanje, kontrola zakonitosti rada uprave ne bi bila ni potpuna, ni dovoljno efikasna, jer od utvrđenog činjeničnog stanja zavisi i primjena materijalnog prava.
Članom 34. ZUS-a reguliše se koja su i kakva ovlaštenja suda u ocjeni i kontroli formalne strane upravnog akta, posebno u kontroli činjeničnog stanja. Sud je ovlašten, prema odredbi ovog člana, da i bez ulaženja u meritorno rješavanje spora, poništi osporeni akt kad nađe da u utvrđivanju činjeničnog stanja ili u sprovođenju postupka stoje takve nepravilnosti koje sprječavaju da se spor raspravi. Sud je, pored toga, ovlašten, pod određenim uslovima, da i sam utvrdi činjenično stanje i potom da na podlozi tako utvrđenog činjeničnog stanja riješi spor.
Član 34. stav 1. ZUS-a sadrži načelnu odredbu da sud rješava spor, po pravilu, na podlozi činjenica koje su utvrđene u upravnom postupku. To u prvom redu znači da se izuzeci od tog pravila mogu dozvoliti onoliko i onako kako ih sam Zakon o upravnim sporovima predviđa u stavu 3. i 4. člana 34. Ovo tim prije što ti izuzeci i obuhvataju upravo one situacije gdje je opravdano odstupanje od ovog pravila. Ranija praksa sudova je bila dosljedna u takvom tumačenju ovlašćenja suda iz člana 34. ZUS-a BiH.
U tom smislu citiramo nekoliko pravnih stavova iz presuda tadašnjeg Saveznog vrhovnog suda:
„Sud u upravnom sporu ne može riješiti stvar na osnovu novih razloga i dokaza koji nisu uopšte bili predmet rasprave u upravnom postupku i na taj način
opravdati zakonitost osporenog rješenja novim, u upravnom postupku među strankama neraspravljenim i neutvrđenim, činjenicama“ (Už-1510/53).
„Ako jedna odlučna činjenica nije bila utvrđena u upravnom postupku, već je na osnovu spisa utvrđuje sud u upravnom sporu, onda je sud dužan da to učini na jedan od načina iz člana 39. stav 4. ZUS-a, s tim da se stranka mora pozvati da
prisustvuje kod izvođenja odnosnog dokaza“ (Už-570/57).
„Na osnovu novih dokaza koje tužilac upravnim organima nije predložio može on tražiti obnovu upravnog postupka, ali ne može po tom osnovu pobijati
zakonitost osporenog rješenja“ (U-1040/52).
U novije vrijeme se u praksi sudova odstupa od ovakvog striktnog tumačenja izraza „po pravilu“ upotrijebljenog u stavu 1. člana 34. ZUS-a, pa se smatra da su dopušteni izuzeci od tog pravila i mimo onih predviđenih u stavu 3. istog člana. Kada se radi o činjenicama i dokazima o kojima postoji trag u spisima predmeta, ali ih organ nije unio u činjenično stanje na kome je zasnovao upravni akt jer nije pravilno shvatio i ocijenio njihov značaj, praksa sudova je jedinstvena u stavu da se zakonitost upravnog akta ocjenjuje i na osnovu tih činjenica i dokaza. Takva situacija u stavu 3. člana 34. ZUS-a predviđa se kao jedna od onih kada sud može sam utvrđivati činjenično stanje, pa bi ovakva praksa sudova bila u granicama tih zakonskih ovlašćenja, mimoilazeći samo uslov.
Međutim, kada se radi o novim činjenicama, odnosno novim dokazima koje stranka prvi put ističe, odnosno predlaže tek u tužbi, praksa sudova nije ujednačena. Može se reći da ona ipak ide u pravcu prihvatanja novih činjenica i novih dokaza kao razlog za poništaj osporenog uparvnog akta mimo uslova iz člana
34. stav 3. i 4. ZUS-a. Ovo, međutim, samo ukoliko se radi o činjenicama koje su postojale u vrijeme rješavanja u upravnom postupku ali nisu isticane, bilo zato što
stranci nisu bile poznate, bilo što nije shvatila njihov značaj. Pri tom se postupa
selektivno i nove činjenice, odnosno novi dokazi se prihvataju kao razlog za poništaj osporenog upravnog akta samo ako očigledno dovode u sumnju činjenično
stanje koje je organ utvdio. Ukoliko se, pak, radi o činjenicama koje nisu ni
postojale u vrijeme rješavanja u upravnom postupku, praksa sudova je jedinstvena u shvatanju da one ne mogu biti ni od kakvog uticaja pri rješavanju upravnog spora.
Načelo ekonomičnosti postupka kojim se sudska praksa motiviše za ovakav stav, ne opravdava navedena odstupanja od striktnog tumačenja navedenih odredaba zakona. U upravnom sporu učestvuju dvije stranke (tužilac i tuženi organ, eventualno i zainteresovano lice) i o svakoj relevantnoj činjenici moraju se obje stranke izjasniti. Bez takvog izjašnjavanja ne bi se mogli smatrati utvrđenim ni postojanje, ni relevantnost određene činjenice. Nihovo izjašnjavanje može da otkrije sasvim drugo stanje u pogledu postojanja i relevantnosti nove činjenice od onog stanja koje je sud imao u vidu oslanjajući se samo na navode tužioca i stanje u spisima, a ne utvrđujući sam činjenično stanja na način predviđen u stavu 4. člana
34. U tom slučaju bi rezultat i pri ponovnom rješavanju u upravnom postupku (poslije poništenja osporenog upravnog akta) moga biti isti. U eventualnom novom upravnom sporu će i sud, imajući sada izjašnjenje svih stranaka i provjeru kroz provedeni upravni postupak, imati i tačno saznanje o postojanju i vrijednosti tih novih činjenica. Očigledno, od ekonomičnosti postupka nije mnogo ostalo ako su dva upravna spora manje-više neizbježna. Naprotiv, ekonomičnost postupka bi zahtijevala da sud, kada ocijeni da bi nove činjenice ili dokazi mogli biti relevantni, to uvijek uzme kao povod da sam obavi ono na šta bi inače uputio organ – da ih utvrdi uz učešće stranke kao dio potrebnog činjeničnog stanja. Zakon o upravnim sporovima je u tom pogledu ograničen jer je u stavu 3. određeno pod kojim
uslovima sud to može učiniti, ali ti uslovi su takvi da dobrim dijelom imaju kao motiv upravo ekonomičnost postupka.
Prema članu 38. ZUS-a BiH, ako je održana usmena rasprava, sud ima obavezu da odmah po završetku rasprave objavi svoju odluku (presudu ili rješenje). Razumije se, sudsko vijeće se, zajedno sa zapisničarem, prethodno povlači da bi obavilo vijećanje i glasanje, donijelo odluku u vijećanju i glasanju na način predviđen u članu 36. Potom predsjednik vijeća objavljuje odluku suda, tj. dispozitiv presude ili rješenja, i iznosi ukratko bitne razloge za takvu odluku. Samo je po sebi razumljivo da će te iste razloge, samo detaljnije izložene, sadržati i pismeni otpravak odluke koji se kasnije dostavlja strankama, zajedno sa najvažnijim razlozima za donesenu odluku.
Kada se radi o složenim slučajevima sud može odustati od usmenog objavljivanja odluke. Takav je slučaj, na primjer, kada je zbog mnoštva spornih pitanja, ili zbog komplikovanih pravnih pitanja i sl. potrebno više vremena za vijećanje i donošenje odluke. U takvom slučaju sud je dužan da odluku donese najkasnije u roku od osam dana od zaključenja usmene rasprave. Ta odluka se donosi u nejavnoj sjednici, a strankama se dostavlja pismeni otpravak.
Predviđen je još jedan izuzetak od pravila da se odluka objavljuje odmah po zaključenju usmene rasprave. To je, po pravilu, slučaj kada se u toku same rasprave ispostavi da se neka odlučna činjenica ima utvrditi pismenim dokazom, koji treba naknadno pribaviti, a nije potrebna nova usmena rasprava već je dovoljno da sud ocijeni taj dokaz. U tom slučaju sud je obavezan da odluku donese u roku od osam dana od utvrđivanja te činjenice. Odluka se donosi u nejavnoj sjednici, a strankama se dostavlja pismeni otpravak.
U Zakonima o upravnim sporovima FBiH, RS i BD BiH, izostale su odredbe o javom objavljivanju odluke (presude ili rješenja) nakon zaključenja rasprave. Prema odredbama Zakona o upravnim sporovima FBiH (član 37.) i Zakona o upravnim sporovima RS (32), ako je održana javna rasprava, sud će donijeti odluku i izraditi pismeni otpravak najkasnije u roku od 30 dana od dana zaključenja rasprave. Nakon zaključenja rasprave sud će prisutne stranke obavijestiti o datumu kada su dužne preuzeti odluku. Ako jedna od stranaka nije prisustvovala raspravi, sud će je pismeno obavijestiti o datumu za preuzimanje odluke. Stranke, odnosno njihovi punomoćnici ili zastupnici, dužni su sami preuzeti odluku u zgradi suda, a ako to ne učine u za to određeno vrijeme, dostava će se izvršiti putem pošte ili na drugi način određen zakonom (ZUS RS), odnosno, te im sud neće dostavljati odluku po drugim zakonskim pravilima o dostavi pismena (ZUS FBiH). Dakle pitanje objavljivanja i dostave odluka je riješeno po uzoru na Zakone o parničnom postupku entiteta. Zakon o upravnim sporovima BD BiH ne sadrži odredbe o objavljivanju i dostavljanju odluka, s tim što član 32. upućuje da se na „ostala proceduralna pitanja“, primjenjuju odredbe Zakona o parničnom postupku.
Prema novom Zakonu o upravnim sporovima R. Srbije (član 2., 33.- 40.), u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi.
Odredbom člana 34. propisano je kad sud mora zakazati usmenu raspravu: zbog složenosti predmeta spora ili radi boljeg razjašnjenja stanja stvari kada tuženi i poslije drugog zahtjeva ne dostavi spise (kao u članu 30. stav 3. ZUS-a);
kada u upravnom sporu učestvuju stranke sa suprotnim interesima.
Prema odredbi člana 33. stav 2. ZUS-a RS sud rješava bez održavanja usmene rasprave (ne mora održati usmenu raspravu), samo ako je predmet spora takav da očigledno ne iziskuje neposredno saslušanje stranaka i posebno utvrđivanje činjeničnog stanja (ako su odlučne činjenice pravilno i zakonito utvrđene u sprovedenom upravnom postupku, u smislu člana 125. i člana 132. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“,broj 33/97...30/2010.), ili ako stranke na to izričito pristanu.
Članom 74. ZUS-a RS propisana je shodna primjena Zakona o parničnom postupku. Na pitanja postupka rješavanja upravnih sporova koja nisu uređena ovim zakonom, shodno će se primjenjivati odredbe zakona kojim se uređuje parnični postupak.Prema odredbi člana 35. ZUS-a rasprava je javna. Vijeće suda može isključiti javnost za cijelu raspravu ili za određeni dio rasprave, ako to zahtijevaju razlozi zaštite interesa nacionalne bezbjednosti, i javnog reda i morala kao i radi zaštite maloljetnika, ili privatnosti učesnika u postupku. O isključenju javnosti sud odlučuje rješenjem koje mora biti obrazloženo i javno objavljeno.
U interesu tuženog naročito je bitan kvalitet odgovora na svaki od navoda tužbe (član 30. stav 1., 2. i 3. ZUS-a). Ako tuženi osporava tužbeni zahtjev, odgovor na tužbu mora sadržati i činjenice na kojima tuženi zasniva svoje navode i dokaze kojima se utvrđuju te činjenice.
Troškove upravnog spora čine izdaci nastali u toku, ili povodom spora (član 66. ZUS-a).
Na kraju, pomenuću procesne standarde suđenja na usmenoj raspravi, prema praksi Evropskog suda za ljudska prava i Suda evropske zajednice:
Prema sudskoj praksi Evropskog suda za ljudska prava, javna usmena rasprava sa usmenim saslušanjem stranaka nije nužan instrument za obezbjeđivanje kontradiktornosti postupka. Kontradiktornost postupka je, naime, obezbijeđena i u postupku koji se vodi pismeno i gdje sud pazi na punu obaviještenost obadvije stranke o suprotnim zahtjevima, kao i obezbjeđuje mogućnost da stranke odgovore na sve suprotne navode i u pismenom obliku prilože pravno relevantne dokaze. Standard kontradiktornosti prema Evropskoj konvenciji o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (EKLJP) zahtijeva da stranke imaju „razumne mogućnosti“, da
zastupaju svoje argumente i da nisu postavljene u „bitno neravnopravan“ položaj. Bitno je da standard suđenja na usmenoj raspravi, prema EKLJP, važi samo onda kada je upleteno „građansko pravo“ tužioca.
Naime, standard suđenja na usmenoj raspravi se, prema odredbi člana 6. EKLJP, odnosi samo na one slučajeve kada je u upravnom sporu umiješano određeno „građansko pravo“ iz EKLJP. Veliki dio upravnih sporova ne tiče se građanskih prava stranaka: to su na primjer sporovi u vezi sa porezima, carinama, denacionalizacijom, državnom pomoći, sufinansiranje iz javnih sredstava, državljanstvo, neki sporovi koji se tiču stranaca, sporovi državnih službenika.
Ako sud utvrdi da je u upravnom sporu riječ o „građanskom pravu“ u smislu člana 6. EKLJP, u tom slučaju važe sljedeća pravila, što se tiče obaveze suđenja na javnoj raspravi prema EKLJP:
Kada stranka izričito zahtijeva usmeno saslušanje na sudu i ne postoje posebne okolnosti koje govore protiv saslušanja stranke, usmena rasprava obuhvata i pravo stranke na saslušanje (Case of Fisher, 26/4/1995, Series A, No. 312). To znači da stranka, dakle, mora izričito da zahtijeva usmenu raspravu. Kada stranka ne zahtijeva usmenu raspravu, Evropski sud za ljudska prava smatra da se stranka odrekla prava na saslušanje. Pri tom Evropski sud za ljudska prava prepušta državnom sudu da ocijeni da li spor otvara pitanje od javnog značaja, koje bi zahtijevalo javno saslušanje (Case of Zumbotel v. Austria, 21/9/1993, Series A, No. 268-A). Međutim, nije potpuno neznačajno da li je u upravnom sporu riječ samo o pravno-tehničkoj odluci ili ne, kao i to da li spor ima značaj za širu javnost ili nema. Evropski sud tome dodaje, da prilikom odluke o postojanju obaveze za suđenje na usmenoj raspravi treba uvažavati da ostvarivanje tog prava može da snizi nivo ostvarivanja prava na suđenje u razumnom roku (Case of Schuler- Zgraggen v. Switzerland, 24/6/1993).
Dakle, iz te sudske prakse proističu dva cilja, odnosno vrijednosti kojima služi usmena rasprava: javnost suđenja, kao načelo demokratske vladavine, i pravo stranke na saslušanje.
Treći cilj, koji slijedi usmena rasprava, jeste zaštita prava na pristup sudu (član 6. EKLJP), odnosno pravo na efikasnu sudsku zaštitu (član 13. EKLJP). Taj pravni standard definiše kakav mora da bude obim prosude upravnog suda osporavanog akta u upravnom sporu; tako da bi stranka imala pristup do suda (odnosno efikasne sudske zaštite). Stav Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Potocka and Others v. Poland, 4/10/2001, jasno kaže da je sasvim dovoljno da upravni sud provjerava pravna pitanja i činjenična pitanja u tom smislu, bez javne usmene rasprave, dakle i u nejavnoj sjednici. Naime, sa aspekta EKLJP sasvim je dovoljno da upravni sud na sjednici vijeća pored primjene materijalnog prava provjeri takođe da li je činjenično stanje potpuno utvrđeno, da li su činjenice koje su utvrđene pravilno sublimirane na pravnu normu, da li je obrazloženje cjelovito, konzistentno i logično, kao i to da upravni sud odgovori na
sve tužbene zahtjeva (Kaplan v. The United Kingdom No. 7598/76; Zumbotel v. Austria 21/9/1993, No.268-A; Bryan v. United Kingdom 22/11/1995, No. 335-A).
Što se tiče standarda suđenja na usmenoj raspravi sa vidika prava Evropske zajednice, treba istaći sljedeće:
Zaštita prava iz prava EU ne smije da bude podvrgnuta standardima nižim od onih koji važe za domaće upravne predmete (načelo ekvivalentnosti) i moraju da budu obezbijeđena efikasna pravna sredstva za ostvarivanje i zaštitu prava Evropske zajednice (načeo efikasnosti). Načelo efikasnosti znači da procesna pravila u domaćem zakonodavstvu ne smiju biti postavljena tako da stvarno onemogućavaju ili znatno otežavaju ostvarivanje prava koja potiču iz prava EU. Umjesto javnosti sudske rasprave, prema pravilu EU značajna je kontradiktornost. Načelo kontradiktornosti kršeno je ako se odluka suda zasniva na činjenicama i dokazima, u vezi sa kojim stranka nije imala mogućnosti da ih prouči i komentariše. A ni načelo kontradiktornosti nije apsolutno za Sud evropske zajednice. Stranka mora da obrazloži kako je određena procesna radnja de facto uticala na krajnju odluku, i da li bi strankina odbrana mogla biti uspješnija da se organ dosljednije pridržavao načela kontradiktornosti.
Iz navedenog se može zaključiti da je elemenat javnosti suđenja na usmenim raspravama značajan za Evropski sud za ljudska prava, a ne toliko i za Sud evropske zajednice, odnosno ako se nacionalni sud drži standarda suđenja na usmenoj raspravi prema pravu EKLJP, time su ispunjeni i standardi suđenja na usmenoj raspravi prema pravu Evropske unije.
Autor: Sreto Crnjak, sudija Suda Bosne i Hercegovine
www.epravo.ba
1. Uvod
Upravni spor je bitan pojam upravnog prava jer u osnovi predstavlja kontrolu nad radom upravnih organa ali i zaštitu prava građana naspram države.
Prema Zakonu o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine kao tužena strana u upravnom sporu se pojavljuju institucije Bosne i Hercegovine: ministarstva Bosne i Hercegovine i njihova tijela, javne agencije, javne korporacije, institucije Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine i druge organizacije utvrđene zakonom Bosne i Hercegovine koje vrše javna ovlašćenja, koja su Ustavom Bosne i Hercegovine određena u nadležnost Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: nadležna institucija).
Upravni spor predstavlja oblik neposredne sudske kontrole uprave. Prema ovlaštenjima suda upravni sporovi se dijele na sporove o zaštiti zakonitosti i upravne sporove pune jurisdikcije. Upravni spor je u osnovi spor kontrole zakonitosti rada organa uprave. Spor o zaštiti zakonitosti ima kasacioni karakter, odlučuje se samo o tome da li je akt zakonit ili ne. Kasacija ili poništenje upravnog akta najraširenije je sudsko ovlaštenje. Njome je sud ovlašten s dejstvom ex tunc staviti van snage odluku uprave, ali bez mogućnosti da je izmijeni. Tada sud prepušta upravi da, kada to smatra potrebnim, donese novu odluku u skladu sa sudkom odlukom o poništavanju. Konačno, meritorno rješavanje upravnom sudu daje mogućnost da svojom odlukom odluči u upravnoj stvari, najčešće sudskom odlukom zamjenjujući poništeni upravni akt. Upravni spor se može povesti protiv upravnog akta koji je donijet u drugom stepenu i protiv prvostepenog upravnog akta protiv kojeg nije dozvoljena žalba u upravnom postupku. Spor pune jurisdikcije je spor meritornog karaktera, a sudovi ga sa pravom često izbjegavaju jer vodi kako trostepenosti u odlučivanju tako i ispitivanju cjelishodnosti.
Upravni spor može se pokrenuti i kada se radi o „ćutanju uprave“ (upravnoj šutnji). U slučaju „ćutanja uprave“ postoji fikcija da je donijet upravni akt i pretpostavka da je negativne sadržine (Stevan Lilić Upravno pravo/ Upravno procesno pravo, šesto, izmijenjeno i dopunjeno izdanje, 2012.).
Sud može odlučiti i o zahtjevu tužioca za povraćaj stvari, odnosno za naknadu štete, ako utvrđeno činjenično stanje pruža pouzdan osnov za to. U protivnom će uputiti tužioca da svoj zahtjev ostvaruje u parničnom postupku pred nadležnim sudom. Ako sud na osnovu presude vrati predmet organu na ponovno
rješavanje ovaj ima obavezu da je riješi u skladu sa presudom suda te su predviđene posljedice aktivnog i pasivnog nepostupanja po presudi.
Žalba u upravnom sporu nije dozvoljena.
Vanredna pravna sredstva su: zahtjev za ponavljanje postupka, zahtjev za preispitivanje sudske odluke i zahtjev za zaštitu zakonitosti. Zahtjev za zaštitu zakonitosti propisan je Zakonom o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine, dok taj pravni lijek nije propisan zakonima o upravnim sporovima entiteta i Brčko Distrikta BiH.
Tužba u upravnom sporu, za razliku od žalbe u upravnom postupku, nema suspenzivno dejstvo, no ipak je moguće po zahtjevu tužioca a pod propisanim uslovima odložiti izvršenje. Mogućnost zahtjeva za odlaganje izvršenja predstavlja novost u zakonodavstvu i znatno umanjuje mogućnost nanošenja nenadoknadive štete tuženom.
2. Spor o zakonitosti i spor pune jurisdikcije
Prema Zakonima o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, upravni spor je postavljen kao spor o zakonitosti upravnog akta. Prema ovlaštenjima koja sud u tom sporu ima, razlikujemo spor u kome sud samo ocjenjuje zakonitost upravnog akta i spor u kome sud rješava i samu upravnu stvar (takozvani spor pune jurisdikcije).
Zakon o upravnom postupku Federacije Bosne i Hercegovine, kao Zakon o upravnom postupku Republike Srpske su napravili izvjesne pomake. Sa nekadašnje nejavne ocjene zakonitosti upravnog akta, koji se održava na snazi ili poništava, težište je pomjereno na spor pune jurisdikcije, potpunim rješavanjem spornog upravno-pravnog odnosa, a na podlozi održane rasprave (član 29. stav 2 ZUS RS, član 33. stav 2 ZUS FBiH).
U sporu ocjene zakonitosti upravnog akta sud nije ovlašten da riješi samu upravnu stvar koja je bila predmet upravnog postupka, već samo da ispita da li je ona u upravnom postupku pravilno i zakonito riješena. Sud ocjenjuje da li je osporeni upravni akt zakonit, kako sa formalne tako i sa materijalne strane. Tu ocjenu sud zasniva, po pravilu, na činjeničnom stanju koje je utvrđeno u upravnom postupku. Međutim, i u sporu ocjene zakonitosti upravnog akta sud može, izuzetno, kada su za to ispunjeni uslovi iz člana 34. stav 3. Zakona o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine (ZUS BiH), i sam da utvrđuje činjenično stanje i da svoju odluku zasnuje na tako utvrđenom činjeničnom stanju, ostajući i tada u okviru spora ocjene zakonitosti upravnog akta. Razumije se, sud u takvom slučaju najčešće ima mogućnost da spor riješi i punom jurisdikcijom, jer će, po pravilu, tada biti ispunjeni i potrebni uslovi za to u smislu člana 37. stav 4. ZUS-a BiH.
U sporu ocjene zakonitosti upravnog akta ovlaštenje suda je samo da ocijeni zakonitost upravnog akta, pa samim tim sud nije ovlašten da cijeni njegovu cjelishodnost, tj. da ulazi u diskrecionu ocjenu organa koji je akt donio.
Presuda kojom sud rješava spor ocjene zakonitosti upravnog akta, budući da se njome ne rješava sama upravna stvar, nema neposrednog dejstva na pravnu situaciju stranke, niti se ta situacija može izmijeniti neposredno putem izvršenja takve presude. Ako je tužba uvažena i osporeni upravni akt poništen, pošto ga je sud ocijenio kao nezakonit, nova subjektivna pravna situacija stranke se uspostavlja tek donošenjem upravnog akta u izvršenju te presude, u skladu sa primjedbama i pravnim shvatanjem suda. Ako je presudom tužba odbijena, pošto je sud ocijenio osporeni upravni akt kao zakonit, ni tada se subjektivna pravna situacija stranke ne uspostavlja na osnovu te presude, već izvršavanjem upravnog akta koji je postao pravosnažan.
Spor tzv. pune jurisdikcije je takođe spor o zakonitosti upravnog akta, ali su ovlaštenja suda u ovom sporu znatno šira. Za razliku od spora ocjene zakonitosti, u kome sud samo ocjenjuje da li je osporeni upravni akt zakonit u formalnom i materijalnom smislu, pa ako nađe da je nezakonit, on ga poništava, a u protivnom odbija tužbu kao neosnovanu, u sporu pune jurisdikcije sud rješava i samu upravnu stvar. Tom rješavanju sud može da pristupi samo ako je prethodno ocijenio da je osporeni upravni akt nezakonit i da ga treba poništiti. Pored toga, uslov da sud pristupi rješavanju same upravne stvari je ako bi poništenje pobijanog upravnog akta i ponovno vođenje postupka kod nadležne institucije izazvalo za tužioca štetu koja bi se teško mogla popraviti, ili ako je na osnovu javnih isprava ili drugih dokaza u spisima predmeta očigledno da je činjenično stanje drugačije od onog utvrđenog u upravnom postupku, ili ako je u istom upravnom sporu već jednom poništen upravni akt, a posebno ako nadležna institucija nije u potpunosti postupila po presudi. Sud je u ovim slučajevima obavezan sam utvrditi činjenično stanje i na osnovu tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti upravnu stvar. Ako su navedeni uslovi ispunjeni, sud rješava upravnu stvar koja je bila predmet upravnog postupka, tj. rješava o odnosnom pravu ili obavezi stranke primjenom materijalnog propisa na konkretan slučaj. Sud, pri tom, ima sva ovlaštenja koja ima i upravni organ kada rješava u upravnom postupku. Presuda donesena u ovom sporu ima dva dijela: prvi, kojim se poništava osporeni upravni akt kao nezakonit, i drugi, kojim se rješava o pravu ili obavezi tužioca. Takva presuda u svemu zamjenjuje poništeni upravni akt i neposredno se izvršava – nova subjektivna pravna situacija stranke se, prema tome, uspostavlja na osnovu te presude.
Oblik spora pune jurisdikcije je i rješavanje o zahtjevu tužioca da mu se naknadi šteta prouzrokovana izvršenjem osporenog upravnog akta, odnosno da mu se vrate stvari oduzete prilikom izvršenja osporenog upravnog akta (član 13. i 37. stav 5. ZUS-a BiH). Uslovi da sud o ovakvom zahtjevu tužioca odluči u upravnom sporu su: da je prethodno ocijenio osporeni upravni akt kao nezakonit i poništio ga, te da podaci postupka pružaju pouzdan osnov za rješavanje o zahtjevu. Ako su ti
uslovi ispunjeni, sud će presudom kojom poništava osporeni upravni akt odlučiti i o ovom zahtjevu tužioca i u tom dijelu se presuda neposredno izvršava. U protivnom, ako se radi o složenijem postupku (izvođenje dokaza, vještačenje dokumentacije itd.), sud će odluku donijeti po odredbama Zakona o parničnom postupku (upućivanje na parnicu).
U punoj jurisdikciji sud rješava i u slučaju iz člana 64. ZUS-a BiH. Tom odredbom sud je ovlašten da sam donese upravni akt u izvršenju svoje presude. Naime, kada sud poništi osporeni upravni akt, nadležni organ je dužan da u izvršenju te presude donese drugi akt, u svemu u skladu sa primjedbama i pravnom shvatanju suda (član 63. ZUS-a BiH). Ako on donese novi upravni akt protivno primjedbama i pravnom shvatanju suda, sud će takav akt poništiti i po pravilu sam riješiti upravnu stvar. Takva presuda u svemu zamjenjuje osporeni upravni akt i neposredno se izvršava. U slučaju kada nadležni organ u izvršenju presude, kojom je njegov akt poništen, ne donese nikakav akt u zakonskom roku, sud je u smislu člana 63. ZUS-a BiH, ovlašten da sam donese upravni akt koji je bio dužan da donese nadležni upravni organ. To je, takođe, puna jurisdikcija jer sud rješava samu upravnu stvar, ali tome ne prethodi upravni akt nadležnog organa, pa nema ni spora koji bi sud rješavao presudom.
Evropska unija pridaje izuzetnu važnost upravnom sudovanju, jer se evropsko pravo većim dijelom primjenjuje u upravnom postupku, a što se proteže i na upravno-sudski postupak. Zbog toga se mora imati u vidu sve veća uloga prava i sudske prakse Evropske unije u domaćem zakonodavstvu, što podrazumijeva veću povezanost i usklađenost sa međunarodnim pravom.
Iskustvo Francuske i drugih zemalja u kojima je razvijen upravni spor, pokazuje da je kontrola koju vrši upravno sudstvo mnogo kompletnija i snažnija od one koju vrše redovni sudovi. Očito je da će se pred upravnim sudovanjem postaviti novi zahtjevi radi postizanja evropskih standarda, koji se odnose na rješavanje starih neriješenih predmeta, obavezu suda da u svakom sporu utvrđuje činjenično stanje i da provede usmenu raspravu zbog utvrđivanja činjeničnog stanja, pravo stranke na ulaganje žalbe na presudu upravnog suda zbog čega nastaje potreba za višestepenovanim upravnim sudovanjem kao što je to već slučaj u Hrvatskoj.
Novi Zakon o upravnim sporovima Srbije iz 2009. godine, kao i Zakon o upravnim sporovima Hrvatske iz 2010. godine, je izmijenio dugogodišnji koncept upravnog spora. Iz odredaba navedenih zakona jasno proizlazi da Upravni sud ima pravo i dužnost samostalno izvesti i ocijeniti dokaze, drugim riječima samostalno utvrditi činjenično stanje te sam riješiti stvar. U tom smislu Upravni sud ima pravo i dužnost održati usmenu i kontradiktornu javnu raspravu te da je održavanje usmene rasprave obavezno osim u tačno zakonom propisanim slučajevima. Uvedeno je načelo da sud u upravnom sporu odlučuje na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi.
3. Osnovna načela
Načela Zakona o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine su:
1. Načelo zakonitosti – sud rješava na osnovu zakona, ovo načelo se prepliće sa načelom dispozicije stranaka
2. Načelo zaštite prava stranaka pred sudom u vezi sa njihovom procesnom
ravnopravnošću/neravnopravnošću a ogleda se u - dostavljanju tužbe na odgovor tuženoj strani i zainteresovanim licima, omogućavanju strankama da učestvuju na raspravi, dostavljanju sudske odluke, dostupnosti korišćenja pravnih lijekova
3. Načelo dispozicije stranaka
4. Načelo oslanjanja na činjenično stanje iz upravnog postupka
5. Načelo zbornog suđenja (izuzetak upravni spor protiv rješenja o stavljanju stranca pod nadzor)
6. Načelo odlučivanja u nejavnoj sjednici
8. Načelo primjene ZPP
9. Načelo o upotrebi jezika
10. Načelo o troškovima postupka
Ova načela su sadržana i u zakonima o upravnom postupku entiteta i BD Bosne i Hercegovine. Jedino je razlika u načelu zbornosti suđenja.
Prema članu 6. Zakona o upravnim sporovima Federacije Bosne i Hercegovine („Službene novine FBiH“, broj: 9/05 od 16. februara 2005. godine, a primjenjuje se od 26. marta 2005. godine) u upravnim sporovima sudi sudija pojedinac. Izuzetno, u složenim predmetima upravnog spora sudi se u vijeću od trojice sudija, o čemu odlučuje predsjednik vijeća za upravne sporove.
Takođe, prema članu 6. Zakona o upravnim sporovima Republike Srpske („Službeni glasnik RS“, broj: 109/05 i 63/11) u upravnim sporovima sudi sudija pojedinac, a izuzetno, u sl oženi m pr edmet i ma za koje su razlozi pogrešno i nepotpuno utvrđeno činjenično stanje i/ili pogrešna primjena materijalnog prava, koji su od uticaja na pravično rješavanje upravne stvari, sudi vijeće od troje sudija.
Prema članu 5. stav 2. Zakona o upravnim sporovima Brčko Distrikata BiH(„Službeni glasnik BD BiH“, broj: 4/00 i 1/01), upravne sporove rješava sudija posjedinac.
Novi Zakon o upravnim sporovima Hrvatske („Narodne novine“ broj: 20/10 od 12.2.2010. godine i 143/12), koji je stupio na snagu 1.1.2012. godine, je u skladu sa članom 6. Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama uveo i nova načela: načelo prava na pravično suđenje i donošenje odluke u razumnom roku, načelo izjašnjavanja stranke, načelo usmene rasprave, načelo samostalnosti, načelo učinkovitosti i načelo pomoći neukoj tranci. Navedena načela nisu uvedena samo stoga što su u skladu sa zahtjevima za
usklađivanjem sa pravnom stečevinom Evropske unije, već će ona obezbijediti veću zaštitu prava građana, veći kvalitet sudovanja i veću procesnu disciplinu. Ovaj način će omogućiti svim učesnicima u postupku djelotvorniju pravnu zaštitu.
Prema načelu prava na pravično suđenje i donošenje odluke u razumnom roku o pravima, obavezama i pravnim interesima povrijeđenim pojedinačnom odlukom ili drugim postupanjem upravnog organa sud odlučuje na osnovu zakona u razumnom roku.
Prema načelu izjašnjavanja stranaka prije donošenja presude sud će svakoj stranci dati mogućnost da se izjasni o zahtjevima i navodima drugih stranaka te svim činjeničnim i pravnim pitanjima koja su predmet spora. Sud je ovlašten odlučiti o zahtjevu o kome se protivnoj stranci nije dala mogućnost da se izjasni, samo u slučajevima propisanim ovim Zakonom.
Prema odredbama o usmenoj raspravi sud odlučuje o tužbenom zahtjevu na osnovu usmene, neposredne i javne rasprave. Sud može riješiti upravnu stvar bez održavanja usmene rasprave samo u slučajevima propisanim ovim Zakonom. Iz navedenog proizlazi da je održavanje usmene rasprave u stvari pravilo, a izuzeci kada se usmena rasprava ne treba održati propisani su samim zakonom.
Prema načelu samostalnosti sud samostalno utvrđuje činjenice i izvodi dokaze kada to smatra potrebnim. Sud samostalno odlučuje o tužbenom zahtjevu u granicama zahtjeva iz tužbe.
Prema načelu učinkovitosti sud je dužan provesti postupak brzo i bez odugovlačenja uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova te onemogućiti zloupotrebu prava koja pripadaju strankama i učesnicima u postupku.
Načelo pomoći neukoj stranci predviđa da je sud dužan voditi računa da neznanje i neukost stranke i drugih lica koja učestvuju u sporu ne bude na štetu prava koja im po zakonu pripadaju.
Navedenim rješenjima za vođenje upravnosudskog postupka, a posebno rješenjima vezanim za vođenje usmene i javne rasprave Republika Hrvatska je u potpunosti uskladila upravnosudski postupak s pravnom stečevinom Evropske unije i konvencijskim pravom. Iz odredaba novog Zakona o upravnom postupku Hrvatske jasno proizilazi da upravni sud ima pravo i dužnost samostalno izvesti i ocijeniti dokaze, drugim riječima samostalno utvrditi činjenično stanje te sam riješiti stvar. Isto tako upravni sud ima pravo i dužnost održati usmenu kontradiktornu javnu raspravu te je održavanje javne rasprave obavezno osim u četiri tačno zakonom propisana slučaja.
I novim Zakonom o upravnim sporovima Srbije („Službeni glasnik RS“, broj: 111/2009, stupio na snagu 30.12.2009.) uvedeno je načelo pravičnosti koje je
u osnovi usaglašavanje sa odredbama Ustava republike Srbije o pravu na pravično suđenje a i blisko je načelima koja Evropska unija postavlja u materiji upravnog prava. Povezano sa ovim je i pitanje utvrđivanja činjeničnog stanja. Ovom institutu je posvećena posebna glava zakona i to ukazuje na njegov značaj. Najveća promjena u odnosu na prethodni zakon iz 1996. godine je da sud rješava ne na osnovu činjeničnog stanja utvrđenog u upravnom postupku već na osnovu činjenica utvrđenih na održanoj usmenoj i javnoj raspravi. Rasprava više nije nejavna, već usmena i javna. Za razliku od starog zakona u kome je odlučivanje u nejavnoj sjednici - bilo pravilo, a po potrebi, sud je mogao da održi usmenu raspravu. Pitanje troškova je takođe bolje riješeno kako u odnosu na stari zakon tako i na mnoge važeće. Propisano je da o troškovima odlučuje sud dok su ranije odredbe navodile da svaka stranka snosi svoje troškove.
Slijedom iznijetog, prihvatajući novo rješenje da sud u postupanju obezbijedi potpunu sudsku zaštitu tužioca ili pak trećih lica u upravnom sporu, potvrđeni su i odgovarajući međunarodnopravni standardi iz Preporuke Komiteta Savjeta Evrope o privremenoj sudskoj zaštiti u upravnom postupku i Konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda.
Propisivanjem pravila da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, a zasnovano na činjenicama utvrđenim na usmenoj, javnoj raspravi, doprinosi se zaštiti građana. Upravni spor se približava određenim evropskim standardima a samim tim se doprinosi poboljšanju i ostvarivanju ljudskih prava.
U pogledu nastanka i uobličavanja upravnog prava Evropske unije upravna praksa Evropskog suda pravde je veoma značajna. Sud je nadležan da rješava sporove kada se na određenu stvar ima primijeniti pravo Evropske unije ali ne bi trebalo zanemariti njegovu ulogu u stvaranju vrijednosnih principa, te ujednačavanju prava zemalja članica.
4. Usmena rasprava
U pogledu usmene rasprave u upravnom sporu, poznato je da je još državna zajednica Srbija i Crna Gora u Zakonu o ratifikaciji pomenute Evropske konvencije (2003. godine, njegov član 3. tačka 3.) stavila sljedeću rezervu: „Pravo na javnu raspravu predviđeno članom 6. stav 1. Konvencije neće uticati na primjenu načela da u upravnim sporovima sudovi u Srbiji po pravilu ne održavaju javne rasprave..“. Tako je i sa stavljenom rezervom u odnosu na nejavnu sjednicu u upravnom sporu, odnosno javnu raspravu u hrvatskom upravno-sudskom postupku (član 34. ZUS)- v. Đerda, „Upravni spor u Republici Hrvatskoj: sadašnje stanje i pravci reforme“, „Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci“. Međutim, kao što je naprijed navedeno, i Srbija i Hrvatska su kasnije donijele nove Zakone o upravnim sporovima kojima su to pitanje regulisale bitno drugačije.
Bosna i Hercegovina se, takođe, suočava sa problemima vezanim za vođenje upravnog spora na način regulisan sadašnjim Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik BiH“, broj: 19/02, 88/07, 83/08 i 74/10), te problemom upravnog suda kao suda pune jurisdikcije posebno u kontekstu člana 6. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda koja se u Bosni i Hercegovini direktno primjenjuje na osnovu člana II 2 Ustava Bosne i Hercegovine (Aneks IV Opšteg mirovnog sporazuma za Bosnu i Hercegovinu parafiran 21.11.1995. godine u Dejtonu i potpisan 14.12.1995. godine u Parizu, kada je i stupio na snagu) i ima prioritet nad svim drugim zakonima, a to znači i nad Zakonima o upravnim sporovima u Bosni i Hercegovini, jer njene odredbe imaju pravnu snagu ustavnih odredaba.
Naime odredbom člana 6. stava 1. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda propisano je da radi utvrđivanja svojih prava i obaveza građanske naravi ili u slučaju podizanja optužnice za krivično djelo protiv njega svako ima pravo da zakonom ustanovljeni, nezavisni i nepristrasni sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj. Gotovo identična odredba koja je propisana članom 6. Evropske konvencije je i u Povelji o osnovnim pravima Evropske unije prema odredbi člana 47. stav 1. i 2. Povelje o osnovnim pravima Evropske unije, Strasbourg, 12. decembra 2007. godine. Prema navedenoj odredbi svako čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije, povrijeđeni, ima pravo na djelotvorno pravno sredstvo pred sudom u skladu sa uslovima utvrđenim ovim članom. Svako ima pravo da zakonom ustanovljeni nezavisni i nepristrasni sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj. Svako ima mogućnost da ga se savjetuje, brani i zastupa. Iz navedenog jasno proizilazi da za lice o čijem se pravu ili obavezi odlučuje postoje četiri procesne garancije, odnosno prava, a jedno od tih procesnih prava je i pravo da postupak pred sudom u pravilu bude javan i da odluka obavezno bude javno objavljena.
Prema praksi Evropske komisije za ljudska prava i Evropskog suda za ljudska prava, kao i ustavnih sudova, dvije su pretpostavke da bi se sud koji rješava upravni spor mogao smatrati sudom pune jurisdikcije:
- prvo, da sud u upravnom sporu ima pravo i dužnost samostalno izvesti i ocijeniti dokaze, tj. samostalno utvrditi činjenično stanje kad god stranka
pobija pravilnost i potpunost njegova utvrđenja u upravnom postupku;
- drugo, da sud u upravnom sporu ima pravo i dužnost održati usmenu i kontradiktornu raspravu kad god rješava tužbu protiv upravnog akta kojim je
odlučeno o nekom građanskom pravu ili obavezi.
Polazeći od ovih načelnih postavki može se zaključiti da će u Bosni i Hercegovini trebati preispitati materijalno pravo koje se odnosi na upravne stvari građansko-pravne naravi i kojima se odlučuje upravnim aktom, te upravno-sudski postupak ocjene zakonitosti konačnih upravnih akata iz te materije uskladiti sa kriterijima člana 6 Konvencije. To je vrlo složen posao. Prethodno će trebati raspraviti što se smatra odlučivanjem u građanskim pravima i obavezama (civil
rigts and obligations) upravnim aktom, i kako u procesnom smislu osigurati sudsku kontrolu zakonitosti takvih upravnih akata na način koji će udovoljiti kriterijima iz člana 6. stav 1 Konvencije. Kontrolu zakonitosti upravnih akata za neke upravne stvari građansko-pravne naravi trebat će osigurati i izvan upravnog spora ako je to primjerenije s obzirom na njihovu upravnu prirodu (član 10. stav 1 ZUS-a).
U praksi Evropskog suda široko se shvaća pojam odlučivanja u građanskim pravima i obavezama, jer se odnosi na mnoga pitanja građanskog prava u smislu ustaljenog kontinentalno-evropskog shvatanja.
Ustavni sud Bosne i Hercegovine, npr. utvrđuje da se upravni spor o ostvarivanju prava iz penzijskog osiguranja smatra sporom o „građanskim pravima i obavezama“ u smislu čl. 6. Konvencije (Odluka tog suda, br. U-5/00 od 29.09.2000. godine), kao i rješavanje zahtjeva za povrat stana izbjeglicama i raseljenim licima (Odluka toga suda, br. U-15/00 od 15.12.2000. godine).
Ustavni sud Republike Hrvatske odlučio je da rješavanje u upravnom postupku o eksproprijaciji, uključujući i odlučivanje o naknadi za eksproprisanu nepokretnost, spada u odlučivanje o „građanskim pravima i obavezama“ u smislu čl. 6. Konvencije (Odluka tog suda, br. U-1-745/1999 od 08.09.2000. godine, objavljena u „Narodnim novinama“ br. 112/2000).
Prema sada važećem Zakonu o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine sud prema slobodnoj procjeni odlučuje hoće li ili ne održati javnu usmenu raspravu, a u praksi se javne usmene rasprave uopšte ne održavaju. U članu 29. stav 1. navedenog zakona izraženo je pravilo da sud u upravnim sporovima rješava u nejavnoj sjednici. Dakle, sudski postupak je zasnovan na načelu pismenosti i neposrednosti, što znači da se spor rješava bez prisustva i neposrednog učešća stranaka – na osnovu spisa predmeta. Načelo pismenosti i neposrednosti je u osnovnoj koncepciji upravnog spora kao spora o zakonitosti upravnog akta u kome sud rješava, po pravilu na podlozi činjenica utvrđenih u upravnom postupku. Sud dakle, u upravnom sporu, po pravilu, ne utvrđuje sam činjenično stanje, pa samim tim nije neophodan kontradiktorni postupak na usmenoj raspravi. Izuzetno, sud može u upravnom sporu i sam da utvrđuje činjenično stanje i u tom cilju može da održi i usmenu raspravu (član 34. stav 3. i 4.). Od pravila izraženog u stavu 1. da sud rješava u nejavnoj sjednici, odredba stava 2. ZUS-a BiH predviđa izuzetak kada sud može riješiti da se održi usmena rasprava. To će biti zbog složenosti pravne stvari, ili ako inače nađe da je to potrebno radi boljeg razjašnjenja stanja stvari, sud može riješiti da se održi usmena rasprava (u daljem tekstu: rasprava). Iz istih razloga i stranka može predložiti (u tužbi ili blagovremenom odgovoru na tužbu) da se održi rasprava.
Identični uslovi po pitanju odluke suda da se održi usmena rasprava sadržani su i u odredbama člana 25. stav 2. Zakona o upravnim sporovima Republike Srpske („Službeni glasnik RS“, broj: 109/05 i 63/11).
Zakonom o upravnim sporovima Federacije Bosne i Hercegovine („Službene novine FBiH“, br. 9/05) ovo pitanje je riješeno na drugačiji način. Naime, i prema članu 28. stav 1. Zakonom o upravnim sporovima Federacije Bosne i Hercegovine sud rješava nejavno, po sudiji pojedincu ili u sjednici. Međutim, prema stavu 2. navedenog člana stranka može zatražiti da prisustvuje nejavnom rješavanju ili da se u predmetu održi javna rasprava i u tom slučaju sud je dužan obavijestiti stranke i zainteresovana lica, ako ih ima, o datumu nejavnog rješavanja i njihovom pravu da tom rješavanju prisustvuju, odnosno, dužan je održati usmenu raspravu javno. Dakle, doslovnim tumačenjem navedenih odredbi sud nije ovlašćen da po slobodnoj volji odlučuje hoće li ili ne održati javnu usmenu raspravu kada to stranke zatraže već je na traženje stranaka dužan da održi usmenu raspravu javno ili da obavijesti stranku i zainteresovano lice o datumu nejavnog rješavanja. Zahtjev za prisustvovanje nejavnom rješavanju ili da se u predmetu održi javna rasprava mora biti sadržan u tužbi ili u odgovoru na tužbu.
Smatram da je ovakav način regulisanja obaveze održavanja javne rasprave ili obaveze pozivanja radi prisustvovanja nejavnom rješavanju upravnog spora u Federaciji Bosne i Hercegovine pokušaj da se riješi problem upravnog suda kao suda pune jurisdikcije, posebno u kontekstu člana 6. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, ali se u tom smislu u praksi nije daleko odmaklo.
Nedostaci navedenih zakonskih odredbi ogledaju se u tome da zakonom nije propisano kada sud mora a kada ne mora zakazati raspravu na zahtjev stranke. Tako se u praksi dešava da sud, na zahtjev stranke, zakazuje javnu usmenu raspravu i kada je nesporno utvrđeno činjenično stanje, ali tužilac smatra da je pogrešno primijenjen materijalni propis. Pojam „zahtjeva“ trebalo bi tumačiti tako da zahtjev za zakazivanje usmene rasprave treba da bude argumentovan. To znači da stranka mora da učini vjerovatnim kako bi izvođenje određenog dokaza na usmenoj raspravi moglo da dovede do drugačije odluke. Zahtjev, dakle, mora da bude kvalifikovan, ne paušalan.
I prema odredbama člana 27. Zakona o upravnim sporovima Brčko Distrikta BiH („Službeni glasnik BD BiH“, broj: 4/00 i 1/01) o upravnim sporovima sud rješava bez prisustva stranaka i javnosti. Zbog složenosti sporne stvari, ili ako inače nađe da je to potrebno radi boljeg razjašnjenja stvari, sud može riješiti da se održi usmena rasprava. Iz ovih razloga i stranke mogu predložiti da se održi rasprava. Međutim, sud je uvijek obavezan održati glavnu raspravu ako se tužbom traži povraćaj stvari ili naknada štete.
Stavom 3. člana 34. Zakona o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine propisan je izuzetak od pravila izraženog u stavu 1. da sud rješava spor, po pravilu, na bazi činjenica koje su utvrđene u upravnom postupku. Prema ovoj odredbi, sud je ovlašten da, pod uslovima koje ona predviđa, sam utvrdi potrebno činjenično
stanje i na podlozi tako utvrđenog činjeničnog stanja donese presudu, odnosno rješenje. Pretpostavka za korišćenje ovlaštenja iz stava 3. je da se radi o upravnom aktu koji bi se, zbog nedostataka navedenih u stavu 2., morao poništiti. To je slučaj ako sud nađe da se spor ne može raspraviti na osnovu činjenica utvrđenih u upravnom postupku zbog toga što u pogledu utvrđenih činjenica postoji protivrječnost u spisima, što su one u bitnim tačkama nepotpuno utvrđene, što je iz utvrđenih činjenica izveden nepravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja, ili nađe da se u upravnom postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja bi bila od uticaja na rješenje stvari. U tom slučaju sud će pobijani konačni upravni akt, a po potrebi i prvostepeni, poništiti presudom i vratiti na ponovno rješavanje. Za razliku od ovlaštenja iz stava 2, koje ujedno predstavljaju i obavezu suda da poništi upravni akt, ovlaštenje iz stava 3. sud može da koristi prema svojoj ocjeni. Odredba stava 3. omogućuje sudu aktivnu ulogu sa očiglednim motivom da se upravni spor učini efikasnijim, da se izbjegnu odugovlačenja i vođenje upravnog spora i po više puta u istoj upravnoj stvari, da se zaštiti interes stranke ali i javni interes jer su dugi sporovi skupi i za stranku i za društvenu zajednicu. Naime, ovim stavom se propisuje da ako bi poništenje pobijanog upravnog akta po stavu 2. ovog člana i ponovno vođenje postupka kod nadležne institucije izazvalo za tužioca štetu koja bi se teško mogla popraviti, ili ako je na osnovu javnih isprava ili drugih dokaza u spisima predmeta očigledno da je činjenično stanje drugačije od onog utvrđenog u upravnom postupku, ili ako je u istom upravnom sporu već jednom poništen upravni akt, a posebno ako nadležna institucija nije u potpunosti postupila po presudi, sud je u ovim slučajevima obavezan sam utvrditi činjenično stanje i na osnovu tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti upravnu stvar presudom, odnosno rješenjem. Prema stavu 4. navedenog člana, u slučaju iz stava 3. navedenog člana sud utvrđuje činjenično stanje, po pravilu, na raspravi ili preko jednog člana sudskog vijeća, ili preko drugog suda ili preko drugog organa. Ako sud činjenično stanje utvrđuje preko drugog suda ili preko drugog organa, taj sud, odnosno organ obavezni su postupiti po zahtjevu suda u roku koji sud odredi. U praksi, međutim, sudovi ne koriste dovoljno mogućnosti koje im pruža odredba stava 3.
Ovlašćujući sud da sam utvrdi činjenično stanje, Zakon ga ujedno ograničava, jer određuje u kojim slučajevima on to može učiniti. Sud, prema odredbi stava 3. može sam da utvrdi činjenično stanje i na osnovu tako utvrđenog činjeničnog stanja da riješi spor, ako nađe: a) da bi poništenje osporenog upravnog akta po stavu 2. i ponovno vođenje postupka kod nadležnog organa izazvalo za tužioca štetu koja bi se teško mogla popraviti; b) da je na osnovu javnih isprava ili drugih dokaza u spisima predmeta očevidno da je činjenično stanje drugačije od onog utvrđenog u upravnom postupku, i c) da je u istom sporu već jednom poništen upravni akt, a nadležni organ nije u potpunosti postupio po presudi.
Navedeni uslovi su striktno određeni i mimo njih sud nije ovlašten, u sporu ocjene zakonitosti upravnog akta, da utvrđuje činjenično stanje.
Uslov pod b) smatram da treba tumačiti u smislu nastojanja sudske prakse da se i nove činjenice, odnosno novi dokazi, uzimaju u obzir pri rješavanju upravnog spora. Takav stav je zauzet i u presudi apelacionog vijeća Suda Bosne i Hercegovine, broj: S1 3 U 010204 13 Uvp od 23.04.2013. godine: „Tužitelj je u tužbi, odnosno dopuni tužbe, u konkretnom slučaju mogao iznositi nove činjenice i predlagati nove dokaze, s obzirom da novi dokazi u konkretnom slučaju nesumnjivo ukazuju da je činjenično stanje očigledno drugačije od onog koje je utvrđeno u upravnom postupku, a pri tom tužilac je pružio dokaze da ih bez svoje krivice nije mogao iznijeti, odnosno predložiti do završetka upravnog postupka“. Ovo pitanje je bilo razmatrano i na XXV zajedničkoj sjednici Saveznog suda sa vrhovnim sudovima republika i pokrajina i Vrhovnim vojnim sudom, održanoj 28.06.1984. godine, pa je zauzet sljedeći načelni stav: „Nove činjenice i novi dokazi mogu izuzetno biti od uticaja u upravnom sporu ako nesumnjivo ukazuju da je činjenično stanje očigledno drukčije od onog utvrđenog u upravnom postupku“.
Luci:
Ovakvi stavovi izraženi su i u dvjema presudama Okružnog suda u Banjoj
„Kada tužilac u upravnom sporu iznosi navode kojima, u bitnom, želi
ukazati na nove činjenice, pri čemu te navode ne potkrepljuje pravno relevantnim dokazom, takvi navodi ne mogu biti prihvaćeni jer se na osnovu njih ne može
utvrditi da nesumnjivo ukazuju da je činjenično stanje očigledno drugačije od onog
koje je utvrđeno u upravnom postupku, niti je tužilac pružio dokaze da te svoje navode (i za njih odgovarajuće dokaze) nije mogao bez svoje krivice iznijeti, odnosno predložiti do završetka upravnog postupka (Presuda Okružnog suda u Banjoj Luci, broj: 11 0 U 008038 11 U, od 16.07.2012. godine).
„Ako tužilac tej uz tužbu dostavi dokaze oni, da bi bili prihvaćeni od strane suda u upravnom sporu, svojom sadržinom moraju biti takvi da nesumnjivo
ukazuju na to da je činjenično stanje očigledno drugačije od onog koje je utvrđeno
u upravnom postupku, pri čemu tužilac sudu mora pružiti i dokaze da tu dokumentaciju bez svoje krivice nije mogao iznijeti, odnosno predložiti tuženom do
završetka ranije vođenog upravnog postupka, ali i ako tužilac pruži sudu takve
dokaze oni ne bi bili dopušteni ukoliko je proteklo više od pet godina od dostavljanja tužiocu ranijeg rješenja tuženog kojim je bio okončan postupak u predmetnoj upravnoj stvari“(Presuda Okružnog suda u Banjoj Luci, broj: 11 0 U 008388 11 U, od 16.07.2012. godine).
Uslov pod c) je u skladu i sa obavezom suda utvrđenom u članu 63. ZUS-a BiH. Prema ovoj odredbi, kada tuženi organ, donoseći novi upravni akt u izvršenju presude suda kojom je raniji upravni akt poništen, postupi protivno pravnom shvatanju suda, ili protivno primjedbama suda u pogledu postupka, pa tužilac podnese novu tužbu, sud će poništiti osporeni upravni akt i sam riješiti stvar presudom. Takva presuda u svemu zamjenjuje konačni upravni akt nadležne institucije. Uslov pod c) upravo omogućuje sudu da postupa po članu 63. ZUS-a jer se bez utvrđivanja činjeničnog stanja od strane suda odnosno bez izvođenja pojedinih dokaza, obaveza iz tog propisa najčešće ne bi mogla izvršiti.
Presudom koju sud donosi u smislu stava 3. člana 34. ZUS-a BiH spor se rješava meritorno na jedan od načina predviđenih u članu 37. ZUS-a BiH. To znači da će sud, zavisno od utvrđenog činjeničnog stanja, riješiti i sporno pravno pitanje, pa će ili odbiti tužbu ako nađe da je neosnovana, ili će tužbu uvažiti i poništiti osporeno rješenje, ako nađe, na osnovu sada pravilno utvrđenog činjeničnog stanja, da materijalni propis nije pravilno primijenjen. U ovom drugom slučaju bi bilo normalno da sud riješi i sam sporni pravni odnos, dakle da donese presudu po članu
37. stav 3. ZUS-a. To međutim zavisi od ocjene suda, jer on takvu presudu i po stavu 3. člana 37. može da donese samo ako podaci postupka pružaju pouzdan
osnov za to. Sasvim je moguće da u pojedinim upravnim stvarima (porezi,
penzijsko osiguranje i sl.) i pored utvrđenih bitnih činjenica i raspravljenih spornih pravnih pitanja, za samo utvrđivanje prava ili obaveza stranke treba obaviti niz
komplikovanih računskih operacija, pa je u takvim slučajevima logično da se to
prepusti organu koji ima i odgovarajuću stručnu službu.
Stavom 4. člana 34. određeno je na koji način sud utvrđuje činjenično stanje kada postupa po stavu 3. člana 34. ZUS-a:
sud može u tom cilju održati usmenu raspravu i na njoj izvesti određene dokaze; u
tom slučaju sud postupa u svemu po odredbama člana 30. do 33. ZUS-a BiH koje regulišu usmenu raspravu;
ako nije potrebno održati usmenu raspravu, sud može činjenično stanje utvrditi preko: a) jednog člana vijeća koga odredi vijeće ili predsjednik vijeća; b) drugog suda; c) drugog organa, ako nađe da je to pogodnije, zavisno od konkretnog
slučaja; to samo ne bi mogao biti organ koji je u datoj upravnoj stvari rješavao.
Svakako da se na raspravu poziva tužilac, tuženi organ i zainteresovano lice, ako ga ima (član 14., 15., 16. i 17. ZUS-a BiH).
Odluku o održavanju usmene rasprave donosi nadležno vijeće. To je vijeće koje u konkretnom slučaju rješava po tužbi ili po pravnom sredstvu, budući da se odluka o održavanju rasprave može donijeti i u fazi rješavanja po pravnom sredstvu. Odluka o održavanju usmene rasprave donosi se u nejavnoj sjednici, pošto se već prethodno, od strane sudije izvjestioca, upozna sa činjeničnom i pravnom problematikom sporne stvari u onoj mjeri u kojoj je to potrebno da bi se moglo ocijeniti da li stoje razlozi za održavanje usmene rasprave. Pošto je to odluka vijeća, ona se mora unijeti u zapisnik koji potpisuju svi članovi vijeća; moguće je takvu odluku donijeti i u vidu zabilješke na spisima, koju takođe potpisuju svi članovi vijeća. Posle toga, sve dalje radnje potrebne za održavanje rasprave, preduzima predsjednik vijeća; on određuje dan i čas održavanja rasprave, vodeći računa da strankama ostavi dovoljno vremena za pripremu, poziva stranke na raspravu, poziva eventualne druge učesnike, kao što su svjedoci, vještaci i sl.
I o odlaganju rasprave odlučuje vijeće. Do odlaganja rasprave, kada je ona već zakazana, može doći prije početka rasprave ili u toku rasprave, ali uvijek samo
iz važnih razloga. Vijeće ocjenjuje, prema okolnostima slučaja, da li takvi razlozi stoje. Izostanak stranke sa rasprave, na primjer, nije razlog za odlaganje rasprave (član 32. stav 1.); međutim, zavisno od konkretnog slučaja, vijeće može ocijeniti i to kao važan razlog u smislu stava 2. i odložiti raspravu zbog izostanka stranke. Član 32. uređuje pitanje izostanka stranke sa rasprave ne dajući mu onaj značaj i ne vezujući za taj izostanak one posljedice koje ima u parničnom postupku. Ako, dakle, stranka koja je uredno pozvana na raspravu, ne dođe, njen izostanak ne zadržava rad suda. On može raspravu održati i bez prisustva stranke koja je izostala, s tim što će se njeni podnesci na raspravi pročitati. Posebno je značajno što se zbog izostanka stranaka sa rasprave ne može uzeti da su one od svojih zahtjeva odustale. Na taj način, za izostanak stranaka sa rasprave ne vezuju se praktično nikakve posljedice. O odlaganju rasprave, kao ni o održavanju rasprave, vijeće ne donosi posebnu formalnu odluku koju bi stranke mogle pobijati pravnim sredstvom, ali se ona upisuje u zapisnik.
Raspravom rukovodi predsjednik vijeća, a ostali članovi vijeća, pogotovu sudija izvjestilac, imaju na raspravi aktivnu ulogu – oni mogu postavljati pitanja pri saslušavanju stranaka, izvođenju dokaza i sl. O samom rukovođenju raspravom ZUS ne sadrži posebne odredbe, pa se u tom pogledu shodno primjenjuju odredbe parničnog postupka (član 60a. ZUS-a). Tako predsjednik vijeća otvara raspravu i objavljuje predmet raspravljanja, utvrđuje da li su došla sva pozvana lica, daje riječ najpre članu vijeća koji je izvjestilac u predmetu, daje riječ strankama, postavlja pitanja potrebna za razjašnjenje stvari, usmjerava tok rasprave, održava red na raspravi, diktira glasno zapisnik o raspravi, zaključuje raspravu i objavljuje odluku vijeća.
Izvjestilac izlaže činjenično i pravno stanje i suštinu spora, tj. bitna sporna pitanja bilo činjenične bilo pravne prirode, ne dajući o tome svoje mišljenje. Njegovo izlaganje ima za cilj da se svi učesnici rasprave upoznaju sa predmetom i suštinom spora koji treba raspraviti.
Poslije izlaganja izvjestioca, predsjednik vijeća daje riječ najprije tužiocu da obrazloži tužbu; to obrazlaganje ne treba da bude kompleksno, budući da u spisima već postoji tužba koja je obrazložena, već usmjereno na bitna sporna pitanja i na iznošenje argumentacije u prilog shvatanja tužioca. Potom predsjednik vijeća daje riječ zastupniku tužene strane i zainteresovanim licima, ako ih ima, da obrazlože svoja gledišta. U toku tih izlaganja predsjednik i članovi vijeća mogu i treba da postavljaju pitanja kojima će se tok rasprave usmjeravati na razjašnjenje onih bitnih spornih činjenica ili pravnih pitanja zbog kojih se rasprava i održava.
Takav tok usmene rasprave odgovara svrsi rasprave kada se ona održava
„radi boljeg razjašnjenja stanja stvari“ (član 29. stav 2. ZUS-a). Međutim, kada na raspravi treba utvrđivati činjenično stanje (član 34. stav 3. ZUS-a), pored procesnih radnji predviđenih u članu 33., sud bi, ukoliko izvodi i određene dokaze kao što je
saslušanje stranke, svjedoka, vještaka i sl., morao postupiti shodno odgovarajućim odredbama Zakona o parničnom postupku (član 60a. ZUS-a).
U upravnom sporu sud ispituje zakonitost osporenog upravnog akta sa stanovišta pravilnosti primjene materijalnih propisa (član 11. stav 1. tačka 1. ZUS- a)) i sa stanovišta pravilne primjene formalnih propisa. Primjena formalnih propisa odnosi se na nadležnost organa, postupak koji je prethodio donošenju upravnog akta i naročito na utvrđivanje činjeničnog stanja (član 11. stav 1. tačka 2. i 3. ZUS- a). Bez ovlaštenja suda da u upravnom sporu cijeni i formalnu stranu upravnog akta, a posebno utvrđeno činjenično stanje, kontrola zakonitosti rada uprave ne bi bila ni potpuna, ni dovoljno efikasna, jer od utvrđenog činjeničnog stanja zavisi i primjena materijalnog prava.
Članom 34. ZUS-a reguliše se koja su i kakva ovlaštenja suda u ocjeni i kontroli formalne strane upravnog akta, posebno u kontroli činjeničnog stanja. Sud je ovlašten, prema odredbi ovog člana, da i bez ulaženja u meritorno rješavanje spora, poništi osporeni akt kad nađe da u utvrđivanju činjeničnog stanja ili u sprovođenju postupka stoje takve nepravilnosti koje sprječavaju da se spor raspravi. Sud je, pored toga, ovlašten, pod određenim uslovima, da i sam utvrdi činjenično stanje i potom da na podlozi tako utvrđenog činjeničnog stanja riješi spor.
Član 34. stav 1. ZUS-a sadrži načelnu odredbu da sud rješava spor, po pravilu, na podlozi činjenica koje su utvrđene u upravnom postupku. To u prvom redu znači da se izuzeci od tog pravila mogu dozvoliti onoliko i onako kako ih sam Zakon o upravnim sporovima predviđa u stavu 3. i 4. člana 34. Ovo tim prije što ti izuzeci i obuhvataju upravo one situacije gdje je opravdano odstupanje od ovog pravila. Ranija praksa sudova je bila dosljedna u takvom tumačenju ovlašćenja suda iz člana 34. ZUS-a BiH.
U tom smislu citiramo nekoliko pravnih stavova iz presuda tadašnjeg Saveznog vrhovnog suda:
„Sud u upravnom sporu ne može riješiti stvar na osnovu novih razloga i dokaza koji nisu uopšte bili predmet rasprave u upravnom postupku i na taj način
opravdati zakonitost osporenog rješenja novim, u upravnom postupku među strankama neraspravljenim i neutvrđenim, činjenicama“ (Už-1510/53).
„Ako jedna odlučna činjenica nije bila utvrđena u upravnom postupku, već je na osnovu spisa utvrđuje sud u upravnom sporu, onda je sud dužan da to učini na jedan od načina iz člana 39. stav 4. ZUS-a, s tim da se stranka mora pozvati da
prisustvuje kod izvođenja odnosnog dokaza“ (Už-570/57).
„Na osnovu novih dokaza koje tužilac upravnim organima nije predložio može on tražiti obnovu upravnog postupka, ali ne može po tom osnovu pobijati
zakonitost osporenog rješenja“ (U-1040/52).
U novije vrijeme se u praksi sudova odstupa od ovakvog striktnog tumačenja izraza „po pravilu“ upotrijebljenog u stavu 1. člana 34. ZUS-a, pa se smatra da su dopušteni izuzeci od tog pravila i mimo onih predviđenih u stavu 3. istog člana. Kada se radi o činjenicama i dokazima o kojima postoji trag u spisima predmeta, ali ih organ nije unio u činjenično stanje na kome je zasnovao upravni akt jer nije pravilno shvatio i ocijenio njihov značaj, praksa sudova je jedinstvena u stavu da se zakonitost upravnog akta ocjenjuje i na osnovu tih činjenica i dokaza. Takva situacija u stavu 3. člana 34. ZUS-a predviđa se kao jedna od onih kada sud može sam utvrđivati činjenično stanje, pa bi ovakva praksa sudova bila u granicama tih zakonskih ovlašćenja, mimoilazeći samo uslov.
Međutim, kada se radi o novim činjenicama, odnosno novim dokazima koje stranka prvi put ističe, odnosno predlaže tek u tužbi, praksa sudova nije ujednačena. Može se reći da ona ipak ide u pravcu prihvatanja novih činjenica i novih dokaza kao razlog za poništaj osporenog uparvnog akta mimo uslova iz člana
34. stav 3. i 4. ZUS-a. Ovo, međutim, samo ukoliko se radi o činjenicama koje su postojale u vrijeme rješavanja u upravnom postupku ali nisu isticane, bilo zato što
stranci nisu bile poznate, bilo što nije shvatila njihov značaj. Pri tom se postupa
selektivno i nove činjenice, odnosno novi dokazi se prihvataju kao razlog za poništaj osporenog upravnog akta samo ako očigledno dovode u sumnju činjenično
stanje koje je organ utvdio. Ukoliko se, pak, radi o činjenicama koje nisu ni
postojale u vrijeme rješavanja u upravnom postupku, praksa sudova je jedinstvena u shvatanju da one ne mogu biti ni od kakvog uticaja pri rješavanju upravnog spora.
Načelo ekonomičnosti postupka kojim se sudska praksa motiviše za ovakav stav, ne opravdava navedena odstupanja od striktnog tumačenja navedenih odredaba zakona. U upravnom sporu učestvuju dvije stranke (tužilac i tuženi organ, eventualno i zainteresovano lice) i o svakoj relevantnoj činjenici moraju se obje stranke izjasniti. Bez takvog izjašnjavanja ne bi se mogli smatrati utvrđenim ni postojanje, ni relevantnost određene činjenice. Nihovo izjašnjavanje može da otkrije sasvim drugo stanje u pogledu postojanja i relevantnosti nove činjenice od onog stanja koje je sud imao u vidu oslanjajući se samo na navode tužioca i stanje u spisima, a ne utvrđujući sam činjenično stanja na način predviđen u stavu 4. člana
34. U tom slučaju bi rezultat i pri ponovnom rješavanju u upravnom postupku (poslije poništenja osporenog upravnog akta) moga biti isti. U eventualnom novom upravnom sporu će i sud, imajući sada izjašnjenje svih stranaka i provjeru kroz provedeni upravni postupak, imati i tačno saznanje o postojanju i vrijednosti tih novih činjenica. Očigledno, od ekonomičnosti postupka nije mnogo ostalo ako su dva upravna spora manje-više neizbježna. Naprotiv, ekonomičnost postupka bi zahtijevala da sud, kada ocijeni da bi nove činjenice ili dokazi mogli biti relevantni, to uvijek uzme kao povod da sam obavi ono na šta bi inače uputio organ – da ih utvrdi uz učešće stranke kao dio potrebnog činjeničnog stanja. Zakon o upravnim sporovima je u tom pogledu ograničen jer je u stavu 3. određeno pod kojim
uslovima sud to može učiniti, ali ti uslovi su takvi da dobrim dijelom imaju kao motiv upravo ekonomičnost postupka.
Prema članu 38. ZUS-a BiH, ako je održana usmena rasprava, sud ima obavezu da odmah po završetku rasprave objavi svoju odluku (presudu ili rješenje). Razumije se, sudsko vijeće se, zajedno sa zapisničarem, prethodno povlači da bi obavilo vijećanje i glasanje, donijelo odluku u vijećanju i glasanju na način predviđen u članu 36. Potom predsjednik vijeća objavljuje odluku suda, tj. dispozitiv presude ili rješenja, i iznosi ukratko bitne razloge za takvu odluku. Samo je po sebi razumljivo da će te iste razloge, samo detaljnije izložene, sadržati i pismeni otpravak odluke koji se kasnije dostavlja strankama, zajedno sa najvažnijim razlozima za donesenu odluku.
Kada se radi o složenim slučajevima sud može odustati od usmenog objavljivanja odluke. Takav je slučaj, na primjer, kada je zbog mnoštva spornih pitanja, ili zbog komplikovanih pravnih pitanja i sl. potrebno više vremena za vijećanje i donošenje odluke. U takvom slučaju sud je dužan da odluku donese najkasnije u roku od osam dana od zaključenja usmene rasprave. Ta odluka se donosi u nejavnoj sjednici, a strankama se dostavlja pismeni otpravak.
Predviđen je još jedan izuzetak od pravila da se odluka objavljuje odmah po zaključenju usmene rasprave. To je, po pravilu, slučaj kada se u toku same rasprave ispostavi da se neka odlučna činjenica ima utvrditi pismenim dokazom, koji treba naknadno pribaviti, a nije potrebna nova usmena rasprava već je dovoljno da sud ocijeni taj dokaz. U tom slučaju sud je obavezan da odluku donese u roku od osam dana od utvrđivanja te činjenice. Odluka se donosi u nejavnoj sjednici, a strankama se dostavlja pismeni otpravak.
U Zakonima o upravnim sporovima FBiH, RS i BD BiH, izostale su odredbe o javom objavljivanju odluke (presude ili rješenja) nakon zaključenja rasprave. Prema odredbama Zakona o upravnim sporovima FBiH (član 37.) i Zakona o upravnim sporovima RS (32), ako je održana javna rasprava, sud će donijeti odluku i izraditi pismeni otpravak najkasnije u roku od 30 dana od dana zaključenja rasprave. Nakon zaključenja rasprave sud će prisutne stranke obavijestiti o datumu kada su dužne preuzeti odluku. Ako jedna od stranaka nije prisustvovala raspravi, sud će je pismeno obavijestiti o datumu za preuzimanje odluke. Stranke, odnosno njihovi punomoćnici ili zastupnici, dužni su sami preuzeti odluku u zgradi suda, a ako to ne učine u za to određeno vrijeme, dostava će se izvršiti putem pošte ili na drugi način određen zakonom (ZUS RS), odnosno, te im sud neće dostavljati odluku po drugim zakonskim pravilima o dostavi pismena (ZUS FBiH). Dakle pitanje objavljivanja i dostave odluka je riješeno po uzoru na Zakone o parničnom postupku entiteta. Zakon o upravnim sporovima BD BiH ne sadrži odredbe o objavljivanju i dostavljanju odluka, s tim što član 32. upućuje da se na „ostala proceduralna pitanja“, primjenjuju odredbe Zakona o parničnom postupku.
Prema novom Zakonu o upravnim sporovima R. Srbije (član 2., 33.- 40.), u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi.
Odredbom člana 34. propisano je kad sud mora zakazati usmenu raspravu: zbog složenosti predmeta spora ili radi boljeg razjašnjenja stanja stvari kada tuženi i poslije drugog zahtjeva ne dostavi spise (kao u članu 30. stav 3. ZUS-a);
kada u upravnom sporu učestvuju stranke sa suprotnim interesima.
Prema odredbi člana 33. stav 2. ZUS-a RS sud rješava bez održavanja usmene rasprave (ne mora održati usmenu raspravu), samo ako je predmet spora takav da očigledno ne iziskuje neposredno saslušanje stranaka i posebno utvrđivanje činjeničnog stanja (ako su odlučne činjenice pravilno i zakonito utvrđene u sprovedenom upravnom postupku, u smislu člana 125. i člana 132. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“,broj 33/97...30/2010.), ili ako stranke na to izričito pristanu.
Članom 74. ZUS-a RS propisana je shodna primjena Zakona o parničnom postupku. Na pitanja postupka rješavanja upravnih sporova koja nisu uređena ovim zakonom, shodno će se primjenjivati odredbe zakona kojim se uređuje parnični postupak.Prema odredbi člana 35. ZUS-a rasprava je javna. Vijeće suda može isključiti javnost za cijelu raspravu ili za određeni dio rasprave, ako to zahtijevaju razlozi zaštite interesa nacionalne bezbjednosti, i javnog reda i morala kao i radi zaštite maloljetnika, ili privatnosti učesnika u postupku. O isključenju javnosti sud odlučuje rješenjem koje mora biti obrazloženo i javno objavljeno.
U interesu tuženog naročito je bitan kvalitet odgovora na svaki od navoda tužbe (član 30. stav 1., 2. i 3. ZUS-a). Ako tuženi osporava tužbeni zahtjev, odgovor na tužbu mora sadržati i činjenice na kojima tuženi zasniva svoje navode i dokaze kojima se utvrđuju te činjenice.
Troškove upravnog spora čine izdaci nastali u toku, ili povodom spora (član 66. ZUS-a).
Na kraju, pomenuću procesne standarde suđenja na usmenoj raspravi, prema praksi Evropskog suda za ljudska prava i Suda evropske zajednice:
Prema sudskoj praksi Evropskog suda za ljudska prava, javna usmena rasprava sa usmenim saslušanjem stranaka nije nužan instrument za obezbjeđivanje kontradiktornosti postupka. Kontradiktornost postupka je, naime, obezbijeđena i u postupku koji se vodi pismeno i gdje sud pazi na punu obaviještenost obadvije stranke o suprotnim zahtjevima, kao i obezbjeđuje mogućnost da stranke odgovore na sve suprotne navode i u pismenom obliku prilože pravno relevantne dokaze. Standard kontradiktornosti prema Evropskoj konvenciji o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (EKLJP) zahtijeva da stranke imaju „razumne mogućnosti“, da
zastupaju svoje argumente i da nisu postavljene u „bitno neravnopravan“ položaj. Bitno je da standard suđenja na usmenoj raspravi, prema EKLJP, važi samo onda kada je upleteno „građansko pravo“ tužioca.
Naime, standard suđenja na usmenoj raspravi se, prema odredbi člana 6. EKLJP, odnosi samo na one slučajeve kada je u upravnom sporu umiješano određeno „građansko pravo“ iz EKLJP. Veliki dio upravnih sporova ne tiče se građanskih prava stranaka: to su na primjer sporovi u vezi sa porezima, carinama, denacionalizacijom, državnom pomoći, sufinansiranje iz javnih sredstava, državljanstvo, neki sporovi koji se tiču stranaca, sporovi državnih službenika.
Ako sud utvrdi da je u upravnom sporu riječ o „građanskom pravu“ u smislu člana 6. EKLJP, u tom slučaju važe sljedeća pravila, što se tiče obaveze suđenja na javnoj raspravi prema EKLJP:
Kada stranka izričito zahtijeva usmeno saslušanje na sudu i ne postoje posebne okolnosti koje govore protiv saslušanja stranke, usmena rasprava obuhvata i pravo stranke na saslušanje (Case of Fisher, 26/4/1995, Series A, No. 312). To znači da stranka, dakle, mora izričito da zahtijeva usmenu raspravu. Kada stranka ne zahtijeva usmenu raspravu, Evropski sud za ljudska prava smatra da se stranka odrekla prava na saslušanje. Pri tom Evropski sud za ljudska prava prepušta državnom sudu da ocijeni da li spor otvara pitanje od javnog značaja, koje bi zahtijevalo javno saslušanje (Case of Zumbotel v. Austria, 21/9/1993, Series A, No. 268-A). Međutim, nije potpuno neznačajno da li je u upravnom sporu riječ samo o pravno-tehničkoj odluci ili ne, kao i to da li spor ima značaj za širu javnost ili nema. Evropski sud tome dodaje, da prilikom odluke o postojanju obaveze za suđenje na usmenoj raspravi treba uvažavati da ostvarivanje tog prava može da snizi nivo ostvarivanja prava na suđenje u razumnom roku (Case of Schuler- Zgraggen v. Switzerland, 24/6/1993).
Dakle, iz te sudske prakse proističu dva cilja, odnosno vrijednosti kojima služi usmena rasprava: javnost suđenja, kao načelo demokratske vladavine, i pravo stranke na saslušanje.
Treći cilj, koji slijedi usmena rasprava, jeste zaštita prava na pristup sudu (član 6. EKLJP), odnosno pravo na efikasnu sudsku zaštitu (član 13. EKLJP). Taj pravni standard definiše kakav mora da bude obim prosude upravnog suda osporavanog akta u upravnom sporu; tako da bi stranka imala pristup do suda (odnosno efikasne sudske zaštite). Stav Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Potocka and Others v. Poland, 4/10/2001, jasno kaže da je sasvim dovoljno da upravni sud provjerava pravna pitanja i činjenična pitanja u tom smislu, bez javne usmene rasprave, dakle i u nejavnoj sjednici. Naime, sa aspekta EKLJP sasvim je dovoljno da upravni sud na sjednici vijeća pored primjene materijalnog prava provjeri takođe da li je činjenično stanje potpuno utvrđeno, da li su činjenice koje su utvrđene pravilno sublimirane na pravnu normu, da li je obrazloženje cjelovito, konzistentno i logično, kao i to da upravni sud odgovori na
sve tužbene zahtjeva (Kaplan v. The United Kingdom No. 7598/76; Zumbotel v. Austria 21/9/1993, No.268-A; Bryan v. United Kingdom 22/11/1995, No. 335-A).
Što se tiče standarda suđenja na usmenoj raspravi sa vidika prava Evropske zajednice, treba istaći sljedeće:
Zaštita prava iz prava EU ne smije da bude podvrgnuta standardima nižim od onih koji važe za domaće upravne predmete (načelo ekvivalentnosti) i moraju da budu obezbijeđena efikasna pravna sredstva za ostvarivanje i zaštitu prava Evropske zajednice (načeo efikasnosti). Načelo efikasnosti znači da procesna pravila u domaćem zakonodavstvu ne smiju biti postavljena tako da stvarno onemogućavaju ili znatno otežavaju ostvarivanje prava koja potiču iz prava EU. Umjesto javnosti sudske rasprave, prema pravilu EU značajna je kontradiktornost. Načelo kontradiktornosti kršeno je ako se odluka suda zasniva na činjenicama i dokazima, u vezi sa kojim stranka nije imala mogućnosti da ih prouči i komentariše. A ni načelo kontradiktornosti nije apsolutno za Sud evropske zajednice. Stranka mora da obrazloži kako je određena procesna radnja de facto uticala na krajnju odluku, i da li bi strankina odbrana mogla biti uspješnija da se organ dosljednije pridržavao načela kontradiktornosti.
Iz navedenog se može zaključiti da je elemenat javnosti suđenja na usmenim raspravama značajan za Evropski sud za ljudska prava, a ne toliko i za Sud evropske zajednice, odnosno ako se nacionalni sud drži standarda suđenja na usmenoj raspravi prema pravu EKLJP, time su ispunjeni i standardi suđenja na usmenoj raspravi prema pravu Evropske unije.
Autor: Sreto Crnjak, sudija Suda Bosne i Hercegovine
- By LegaForum
- By Bojanprijedor